II SA/Bk 481/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę W dniu [...] lipca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu przez PINB PG w B. postępowanie w sprawie dwóch budynków użytkowanych aktualnie jako warsztaty do naprawy samochodów osobowych i ciężarowych, stanowiących funkcjonalną całość, usytuowanych na działkach nr geod. [...] i [...] przy ul. [...] w B. Jak ustalił organ l instancji budynek na działce nr geod. [...] będący przedmiotem niniejszego postępowania wybudowany został na początku lat 90- tych ubiegłego wieku w sposób legalny, pomimo braku w aktach sprawy dokumentacji technicznej. Inwestor nie posiada pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, przedłożył jedynie decyzję z dn. [...] sierpnia 1998r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki pod rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego istniejącego na niej, wydaną na rzecz Pani S. M., oraz projekt zagospodarowania działki do w/w decyzji z pieczęcią Urzędu Miasta i Gminy Z., w którym przedmiotowy budynek na działce nr geod. [...], o wymiarach 20,6 x 12,80m określony jest jako istniejący- gospodarczy. Decyzją z dn. [...] sierpnia 1998 r. [...] Burmistrz Miasta i Gminy Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy 192m2 na działce nr geod. [...], w praktyce zaś na rozbudowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce sąsiedniej (nr geod. [...]). Wydanie decyzji zezwalającej na rozbudowę istniejącego budynku zdaniem organów nadzoru budowlanego przesądza, iż budynek na działce nr geod. [...] powstał legalnie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia inwentaryzacji zagospodarowania m.in. działki nr geod. [...], stanowiąca załącznik do pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, z pieczęcią Urzędu Rejonowego w B. Jak stwierdził organ budynek ten w chwili obecnej jest wykorzystywany jako warsztat samochodowy, służący do naprawy pojazdów. Znajdują się w nim dwa stanowiska do naprawy wraz z kanałami samochodowymi. Podjęcie w budynku gospodarczym działalności polegającej na zawodowym wykonywaniu prac związanych z naprawą pojazdów samochodowych (autobusów i samochodów ciężarowych) miało miejsce w 1998r. i stanowi o zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania tego budynku. Zgodnie z oświadczeniem właściciela warsztat wykorzystywany był początkowo na własny użytek, służył do naprawy własnego sprzętu rolniczego w ramach prowadzonego przez dziadków i rodziców gospodarstwa rolnego. Powyższe okoliczności w ocenie organu l instancji przesądzają o użytkowaniu budynku niezgodnie z przeznaczeniem. Jak ustalono na przedmiotowym terenie nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nastąpić powinno w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na wniosek inwestora. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. PINB PG w B. zobowiązał Skarżącego, do przedłożenia do dnia [...] grudnia 2012r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji związanej z dokonaną samowolnie zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat samochodowy. Na pisemną prośbę inwestora termin wykonania obowiązku przedłużono następnie do dnia [...] lutego 2013r. W dniu [...] lutego 2013r. Skarżący ponownie wystąpił do organu l instancji o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów, tym razem do dnia [...] kwietnia 2013r. Organ I instancji uzyskał informację z UM w B., iż do dn. [...] lutego 2013r. Skarżący nie zwrócił się do tego organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch istniejących budynków gospodarczych na warsztat samochodowy. W tych okolicznościach na dzień [...] marca 2013r. wyznaczono czynności kontrolne w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Następnie postanowieniem z dn[...]. kwietnia 2013r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako P.b.) organ l instancji wstrzymał użytkowanie warsztatu samochodowego. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. organ nakazał Skarżącemu wykonanie w terminie do dn. [...] września 2013r.: opisu i rysunku określającego usytuowanie przedmiotowego budynku w stosunku do granic nieruchomości innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich z oznaczeniem części budynku, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; zwięzłego opisu stanu technicznego przedmiotowego budynku z określeniem rodzaju i charakterystyki obiektu budowlanego, jego konstrukcji, wraz z danymi techniczno- użytkowymi; dotychczasowego i dokonanego sposobu użytkowania; ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; rysunków niezbędnych do określenia charakterystyki techniczno- użytkowej adaptacji obiektu lub jego części; dokumentacji technicznej (4egz.) - opracowanej przez osobę uprawnioną oraz zaopiniowanej przez rzeczoznawcę do spraw bhp, ppoż., spraw higieniczno- sanitarnych i ochrony środowiska. W dniu [...] października 2013r. inwestor przedłożył w organie powiatowym jedynie kopię wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] września 2013r, nie dostarczając pozostałych dokumentów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał Skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. doprowadzenie warsztatu samochodowego służącego do naprawy samochodów osobowych i ciężarowych, do stanu poprzedniego, tj. użytkowania jako budynku gospodarczego. Od przedmiotowej decyzji odwołanie w dn. [...] grudnia 2013r. wniósł Skarżący. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z rozstrzygnięciem tym niezgodził się Skarżący, wnosząc w dniu [...] maja 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze Skarżący wskazuje, że jego zdaniem nie ma potrzeby uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ze względu na fakt, iż nieruchomości na których posadowiony jest budynek spornego użytkowania zaznaczone są w ewidencji budynków jako handlowo – usługowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub aktu następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 (w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003r. do 30 maja 2004r, w związku z nowelą z 27 marca 2003r.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno- sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia (właściwego organu) przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 P.b. właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 71a (wprowadzonego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, obowiązującej od dnia 31 maja 2004r.) nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 31 maja 2004r.). W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. W wydanym rozstrzygnięciu organów, zdaniem Sądu, prawidłowo zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane, odnoszące się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej przed 31 maja 2004r, gdyż w tym konkretnym przypadku niewątpliwie ona wystąpiła. Zmienione zostały bowiem warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne oraz ochrony środowiska. Inwestor uzyskał możliwość legalizacji dokonanej samowoli, jednakże w terminie zakreślonym decyzją organu l instancji znak [...] z dn. [...] czerwca 2013r. nie wykonał nakazanych czynności w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodności z przepisami prawa budowlanego. Słusznie podkreśla to organ II instancji, iż w wyroku z dnia 28 marca 2012r. II SA/Bk 52/12 (CBOSA, www.orzeczenia.gov.pl) WSA w Białymstoku sformułował następujący pogląd: "Bez wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji tego budynku, albowiem w takiej sytuacji organ ewidencji wykracza poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego, a nie jedynie "notariuszem" zmian wprowadzonych przez organ administracji budowlanej." Aby zatem dokonać zmian w zakresie funkcji podstawowej budynku innej niż w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, organ ewidencji (który sam nie może być twórcą stanu prawnego), winien mieć podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej. Zatem organem kompetentnym do określenia kategorii budynku w świetle przepisów prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub poprzez (milczącą) aprobatę zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Z uzasadnienia cytowanego orzeczenia wynika jasno, iż to organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku, który - z kolei - powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organy ewidencji i kartografii. Natomiast organy ewidencji nie są kompetentne do zmian zapisów ewidencyjnych co do kategorii budynku, bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej (vide: l OSK 275/12 - wyrok NSA z dn. 10 lipca 2013r., CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zgodnie z wyrokiem NSA z dn. 19 stycznia 2011r. (sygn. akt II OSK 106/10, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów i stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie. W konsekwencji przypisanie budynkowi kategorii potwierdza jedynie rodzaj obiektu i ma charakter informacyjny. (...)". Jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie inwestor na podstawie zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, wybudował obiekt budowlany określony jako budynek gospodarczy, który w ewidencji budynków został wpisany jako "handlowo-usługowy". Z wypisu z kartoteki budynków sporządzonej dn. [...] grudnia 2013r. wynika, iż dane zostały zweryfikowane dn. [...] grudnia 2009r., zaś rok zakończenia budowy widnieje jako 1996. Zgodnie z oświadczeniem inwestora do zmiany sposobu użytkowania doszło w roku 1998 (po wybudowaniu drugiego z budynków gospodarczych). W analizowanej sprawie nie odnaleziono żadnego śladu dokumentacji potwierdzającej, iż inwestor wystąpił do właściwego organu ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku wybudowanego jako gospodarczy, aktualnie użytkowanego jako warsztat samochodowy. Bezsprzecznie dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego wymagało dokonania stosownego zgłoszenia. Skoro zaś niewątpliwe jest, że inwestor nie dokonał takiego zgłoszenia (w stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2004r.) ani nie uzyskał pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (stan prawny obowiązujący do dnia 31 maja 2004r), a nadto ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może być utożsamiane zgłoszenie prowadzenia działalności gospodarczej - to przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku miała charakter samowolny. Z wagi na samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku przez inwestora, bez wystąpienia ze zgłoszeniem do właściwego organu architektoniczno- budowlanego, argumentacja podnoszona w skardze, iż należy uznać stan istniejący wynikający z ewidencji budynków za zgodny z prawem, nie może zostać uwzględniona. Zapis w kartotece budynków, ani fakt uiszczania podatków nie może usprawiedliwiać niedopełnienia przez inwestora wymogów formalno-prawnych związanych z legalną zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawy samochodów w organie architektoniczo-budowlanym. W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że funkcja budynku jest zgodna z prawem i legalna. Zdaniem Sądu organ prawidłowo zatem zastosował obowiązujące w omawianych okresach przepisy prawa dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku. Jednym z podstawowych wymogów tej zmiany jest bowiem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący z tego obowiązku się nie wywiązał, a zatem organy prawidłowo zastosowały procedurę doprowadzenia sposobu użytkowania do stanu pierwotnego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.