I OSK 1640/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1353/14 w sprawie za skargi M.G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W dniu [...] stycznia 2014 r. Zarząd Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy podjął uchwałę nr [...], którą rozstrzygnął o skreśleniu M.G. z listy osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy. W dniu 17 lutego 2014 r. skarżąca złożyła do organu pismo zatytułowane "Odwołanie", w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą uchwałą. Po rozpoznaniu odwołania organ [...] marca 2014 r. wydał uchwałę nr [...], którą odrzucił zastrzeżenie skarżącej i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, o czym poinformował skarżącą pismem z 24 marca 2014 r. Powyższe pismo skarżąca odebrała 26 marca 2014 r. Następnie, pismem z 14 kwietnia 2014 r. skarżąca, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] kwietnia 2014 r. organ wydał kolejną uchwałę nr [...], którą oddalił wezwanie M.G. do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 4 czerwca 2014 r., doręczonym skarżącej 9 czerwca 2014 r., organ poinformował skarżącą o wydaniu powyższej uchwały. M.G. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniła uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy z [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Skargę tę złożyła, za pośrednictwem organu, 8 lipca 2014 r. (data prezentaty). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r. odrzucił przedmiotową skargę, uznając, iż została ona wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane dwukrotnie. Po raz pierwszy z takim wezwaniem skarżąca wystąpiła 17 lutego 2014 r., po raz kolejny 14 kwietnia 2014 r. Wniesiony 17 lutego 2014 r. środek zaskarżenia, błędnie nazwany odwołaniem, z uwagi na jego treść w istocie rzeczy jest, w ocenie Sądu, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Po rozpoznaniu tego wezwania 12 marca 2014 r. organ wydał uchwałę nr [...] stanowiącą odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe oznacza, że od daty doręczenia powyższej uchwały tj. od 26 marca 2014 r. rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi na uchwałę z [...] stycznia 2014 r. Termin ten upłynął z dniem 25 kwietnia 2014 r. Tymczasem skarga na uchwałę z [...] stycznia 2014 r. została wniesiona 8 lipca 2014 r., a zatem z uchybieniem terminu. Jednocześnie Sąd zauważył, że instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środków odwoławczych. Nie można instytucji tej traktować, jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Ilekroć ustawodawca mówi w przepisach prawnych o środkach odwoławczych ma na myśli, prawo określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (np. odwołania, zażalenia) od określonego aktu administracyjnego (np. decyzji, postanowienia). Środek odwoławczy jest to realizacja prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu, w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby, w ocenie Sądu, sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej, niż podmioty, którym z uwagi na specyfikę postępowania przysługuje środek prawny w postaci, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z powyższym, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 14 kwietnia 2014 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Sąd wskazał ponadto, iż dostrzegł nieprawidłowość w działaniu organu polegającą na braku pouczenia skarżącej o przysługującym jej środku zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jednakże okoliczność ta, zdaniem Sądu, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie. Z treści przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika bowiem, iż naruszenie terminu do wniesienia skargi prowadzi do jej odrzucenia niezależnie od przyczyn, które spowodowały wspomniane naruszenie, jak też niezależnie od winy skarżącego lub jej braku w niedochowaniu terminu. Regulacja zawarta w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ma bowiem charakter związany, co oznacza, że w przypadku wniesienia skargi po upływie terminu do jej wniesienia, sąd ma obowiązek skargę odrzucić bez badania przyczyny naruszenia terminu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M.G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd, że skarga z dnia 8 lipca 2014 r. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. wniesiona została po terminie, podczas gdy termin na wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie upływał w dniu 14 lipca 2014 r.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pismo skarżącej z dnia 17 lutego 2014 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszeń, podczas gdy wezwaniem do usunięcia naruszeń było pismo z dnia 14 kwietnia 2014 r.; - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zamknięcie skarżącej drogi do rozpoznania jej sprawy przez sąd. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w piśmie z dnia 17 lutego 2014 r., zatytułowanym "Odwołanie" skierowanym do Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy skarżąca w żadnym miejscu nie zawarła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie wskazała także w sposób wyraźny, z którym rozstrzygnięciem organu wydanym w toku postępowania nie zgadza się – w szczególności ww. pismo w żadnym miejscu nie przywołuje nr uchwały skreślającej skarżącą z listy osób oczekujących na najem lokalu. Zarząd Dzielny Bielany potraktował pismo skarżącej jako formę kontroli społecznej, której obowiązek zapewnienia przewiduje § 26 ust. 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009, a tym samym odniósł się do niego jako do zastrzeżeń zgłoszonych w trybie przewidzianym w tym przepisie. W wyniku analizy zastrzeżeń Zarząd Dzielnicy w dniu [...] marca 2014 r. podjął uchwałę nr [...]"w sprawie rozpatrzenia zastrzeżeń M.G. do uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r.". W uzasadnieniu tej uchwały organ w żadnym miejscu nie wskazał, że dotyczy ona wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał natomiast wyraźnie, że dotyczy zastrzeżeń wniesionych przez skarżącą. Z powyższego wynika jednoznacznie, że pismo z dnia 14 kwietnia 2014 r. stanowiło jedyne w sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna. Błędnie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że pismo skarżącej z dnia 17 lutego 2014 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego odrzucenia skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia (art. 53 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim wskazać trzeba, iż wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, takiej ocenie pisma przeczy sama jego treść. Skarżąca w piśmie tym zatytułowanym "Odwołanie" podała, że w dniu 6 lutego 2014 r. otrzymała informację od organu, iż została skreślona z listy osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. Następnie opisała swoją trudną sytuację materialną i wyraziła niezadowolenie w związku z otrzymaną informacją. Wniosła ponadto o "ponowne przeanalizowanie" jej trudnej sytuacji. Wobec takiego stanowiska zawartego w ww. piśmie, nie sposób przyjąć, iż wolą skarżącej było zastosowanie instytucji, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., w żadnym bowiem fragmencie pisma nie wzywa ona organu do usunięcia naruszania prawa. Ponadto, co ma zasadnicze znaczenie w kontekście oceny charakteru przedmiotowego pisma, z akt administracyjnych sprawy wynika, że uchwałą z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy uznał pismo skarżącej z 17 lutego 2014 r. za zastrzeżenie do uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. wniesione w trybie § 26 ust. 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Powyższe wprost wynika z powołanej w komparycji podstawy prawnej (Zarząd powołał m.in. § 26 ust. 3, 4,5 oraz 6 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r.), treści rozstrzygnięcia (Zarząd odrzucił zastrzeżenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie) oraz treści uzasadnienia (Zarząd wskazał, że zgodnie z treścią § 26 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. w celu zapewnienia kontroli społecznej uchwała z dnia [...] stycznia 2014 r. o skreśleniu M. G. z listy osób oczekujących na najem lokalu oraz uchwała z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy zostały podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu dzielnicy oraz opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Wywieszenie oraz opublikowanie nastąpiło wraz z informacją o miejscu i 14-dniowym terminie składania ewentualnych zastrzeżeń i uwag do listy. W okresie tym M.G. złożyła zastrzeżenie do uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., które okazało się niezasadne). Skoro zatem w obrocie prawnym istnieje uchwała, w której pismo skarżącej z dnia 17 lutego 2014 r. zostało zakwalifikowane jako forma kontroli społecznej, o której mowa § 26 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., to w takim stanie faktycznym nieuprawnione jest twierdzenie, że pismo to może być również potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowe pismo zostało bowiem "załatwione" procesowo przez Zarząd we wskazany wyżej sposób, o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia 24 marca 2014 r. (k. 188 akt administracyjnych). Należy przy tym podkreślić, że niedopuszczalne jest aby na potrzeby danej sytuacji procesowej pismo traktować w dwojaki sposób (raz jako zastrzeżenia do uchwały wniesione w trybie § 26 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., innym razem jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.). Odnosząc się natomiast do zajętego w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska, iż pismo z dnia 17 lutego 2014 r. nie może stanowić formy kontroli społecznej w rozumieniu § 26 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., bowiem tryb ten nie służy samemu zainteresowanemu, wskazać należy, że skoro organ zakwalifikował przedmiotowe pismo jak zastrzeżenie wniesione na podstawie powołanego przepisu uchwały, o czym poinformował skarżącą, to w tej sytuacji nie może ona ponosić konsekwencji ewentualnie wadliwego zakwalifikowania środka procesowego. Uznanie, że pismo z dnia 17 lutego 2014 r. nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., prowadzi do przyjęcia, iż odrzucając skargę z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, Sąd pierwszej instancji naruszył podniesione w skardze kasacyjnej przepisy. Wskazać bowiem trzeba, że, jak słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, wniesienie środka przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. nastąpiło dopiero w dniu 14 kwietnia 2014 r., kiedy to skarżąca skierowała do organu pismo zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym". Pismo to stało się przedmiotem uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w której oddalono wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa (k. 216 akt administracyjnych). O treści uchwały skarżąca została poinformowana pismem z dnia 4 czerwca 2014 r., które zostało jej doręczone 9 czerwca 2014 r. (zpo k. 223 akt administracyjnych). Powyższe ustalenia weźmie pod uwagę Sąd pierwszej instancji ponowienie oceniając przesłankę zachowania terminu do wniesienia skargi, o której mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.