II SA/Rz 466/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z/s w [..] (dalej: Spółka) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (alej: SKO) w [..] z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..] o odmowie wszczęcia postępowania, które wydano w następującym stanie sprawy; W piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. Spółka zwróciła się do Starosty Powiatu [..] o zmianę decyzji z dnia [..] października 2006 r. nr [..] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, zmienionej decyzją z dnia [..] kwietnia 2009 r. nr [..]. Postanowieniem z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..], Starosta Powiatu [..] odmówił stronie wszczęcia postępowania, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 61a, art. 123, art. 124 i art. 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej zwana: "Kpa". Organ podał, że prowadzi odrębne postępowanie w sprawie cofnięcia Spółce bez odszkodowania decyzji z dnia [..] października 2006 r. i jak dotychczas nie zostało ono zakończone. Dlatego wszczęcie żądanego przez Spółkę postępowania nie było możliwe. W zażaleniu na ww. postanowienie Spółka podała, że w postępowaniu dotyczącym cofnięcia bez odszkodowania decyzji skierowano do niej pismo z dnia 3 grudnia 2013 r., w którym wezwano ją do wyeliminowania stwierdzonych naruszeń w obrębie prowadzonej instalacji – wytwórni mas bitumicznych, w tym eliminacji używanych dodatków i destruktu, zmniejszenia średniomiesięcznego zużycia prądu i usunięcia rozbieżności pomiędzy zapisami decyzji oraz stanem istniejącym. Wobec tego Spółka postanowiła wystąpić z żądaniem zmiany decyzji z dnia [..] października 2006 r. z uwzględnieniem pominiętych wcześniej elementów decyzji, aby zadośćuczynić temu wezwaniu. Część proponowanych zmian nie będzie miała w jej ocenie wpływu na emisję zanieczyszczeń z instalacji. Stosowanie destruktu i dodatków do produkcji nie powoduje bowiem negatywnego wpływu na środowisko. Dlatego też w ocenie Spółki odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji uniemożliwia zakończenie tamtego, wyżej opisanego postępowania. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO w [..], działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 61a, art. 123, art. 124 i art. 125 Kpa, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego Spółka w sposób niewątpliwy nie dąży do dostosowania się do wymagań określonych w decyzji z dnia [..] października 2006 r., lecz do jej zmodyfikowania i dostosowania do posiadanych możliwości technicznych zakładu, a to w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Wobec tego zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji. W skardze na ostatnio wymienione postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie przez SKO w [..] przepisów art. 61a Kpa przez jego niezasadne zastosowanie, art. 124, 107 § 3 i 126 Kpa poprzez przedstawienie przez organ odwoławczy uzasadnienia w sposób ogólny i lakoniczny, bez wyjaśnienia przyczyn faktycznych i prawnych oraz odniesienia się do rozstrzyganej sprawy, art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej i pominięcie, że w odrębnym postępowaniu zobowiązano Spółkę do zmiany przedmiotowego pozwolenia. Wobec tego utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W ocenie Spółki organy niezasadnie odmówiły wszczęcia żądanego przez nią postępowania, ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodziły "inne uzasadnione przyczyny", do których nawiązuje art. 61a Kpa. Stanowisko przedstawione przez organy pozbawione jest merytorycznej i konkretnej argumentacji. Przesłanki takiej nie mogło natomiast stanowić toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia decyzji, ponieważ brak podstawy prawnej, która wprowadzałaby taki rodzaj zakazu. Natomiast wystąpienie z żądaniem zmiany decyzji podyktowane było koniecznością wywiązania się z obowiązków nałożonych na stronę w zarządzeniu pokontrolnym przez [..] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska po przeprowadzonej przez ten organ kontroli. Zgodnie z treścią tego dokumentu Spółka miała podjąć starania w celu uaktualnienia pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Informacja taka została również skierowana do Starosty, który na jej podstawie wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia. Skarżąca Spółka domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, ale przede wszystkim z innych przyczyn niż w niej wyeksponowane. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych – nie tylko sprawy, w której zapadło zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie – nie ma pełnomocnictwa dla T.D. - osoby podpisanej pod wnioskiem ani i pod zażaleniem. Z załączonej do wniosku kopii informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z KRS – Rejestru Przedsiębiorców wg stanu na dzień 13 grudnia 2013 r. wynika, że w przypadku, gdy zarząd jest wieloosobowy do reprezentacji spółki uprawnieni są dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Zarząd A. spółki z o.o. w [..] jest wieloosobowy. Taki stan wynika także z aktualnych wpisów z KRS dostępnych ze strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości (www.ms.gov.pl). W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika. Według art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Stosownie do § 2 tego przepisu pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). T.D. – Dyrektor Biura [...] Dyrekcji Południowo-wschodniej podpisany pod wnioskiem i pod odwołaniem nie jest ani członkiem zarządu ani prokurentem spółki (co przy łącznej reprezentacji 2 osób mogłoby mieć ewentualne znaczenie w zakresie konieczności uzupełnienia braku formalnego podania o podpis drugiej uprawnionej osoby). Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego. Wnoszącym w kontrolowanej sprawie miała być A. spółka z o.o. w [..] a więc osoba prawna, która co do zasady może być stroną w postępowaniu administracyjnym (art. 29 k.p.a.). Stosowanie do art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie tj. osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do reprezentowania jej (zarząd jak stanowi art. 201 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030)) w sposób określony w stosownych unormowaniach (np. umowie spółki). Obowiązkiem organu w pierwszej kolejności po złożeniu podania jest sprawdzenie czy spełnia ono wszystkie wymogi formalne. Jak wynika z wcześniej przytoczonego art. 63 § 3 i art. 33 § 2 k.p.a. podanie powinno być podpisane przez osobę je wnoszącą, a gdy stronę reprezentuje pełnomocnik powinien załączyć pełnomocnictwo i ewentualnie jak w tym wypadku – odpis z KRS w zakresie reprezentacji, aby wykazać, że w istocie skutecznie zostało to pełnomocnictwo udzielone. W kontrolowanej sprawie organy obydwu instancji, mimo, że dysponowały znajdującą się w aktach informacją zgodną z odpisem z KRS, nie pochyliły się nad danymi w niej zawartymi i nie zażądały od T. D. przedłożenia pełnomocnictwa lub właściwego podpisania podania przez osoby uprawnione do reprezentacji, gdyby pełnomocnictwo nie zostało przedłożone. Aby można było mówić o "żądaniu" w rozumieniu art. 61 k.p.a. musi ono pochodzić od strony, która (ewentualnie) może działać przez pełnomocnika. Zaniechanie przez organy wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa było uchybieniem w/w przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. nieusunięcie braków w zakresie wymagań ustalonych w przepisach prawa w terminie 7 dni od wezwania do ich usunięcia przez organ powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, zaś w odniesieniu do organu II instancji mogło prowadzić do rozpoznania zażalenia wniesionego przez osobę, która nie była należycie umocowana, co także jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesienie zażalenia przez osobę, która nie jest uprawniona do reprezentowania strony i bez wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa powinno prowadzić do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.) (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 14 stycznia 1993 r., II SA 1308/92, PiŻ 1994, nr 14, s. 15 i Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1988 r., III ARN 7/88, OSNCP 1990, nr 9 poz. 117). Powyższe uchybienia organów obydwu instancji obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia Starosty [..] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na konieczność takiego uzasadniania przez organy swego stanowiska, aby możliwa była jego kontrola przede wszystkim przez stronę ale i w dalszej kolejności przez Sąd. Jeżeli więc organy twierdzą, że nie może toczyć się konkretne postępowanie bo toczy się inne, to konieczne jest wyłożenie dlaczego tak uważa i z czego wynika takie stanowisko. Brak powyższego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ w pierwszej kolejności wezwie osobę podpisaną pod wnioskiem o przedłożenie pełnomocnictwa a następnie przeanalizuje czy podanie wszczęło postępowanie czy też rzeczywiście zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 61a k.p.a. a wydane rozstrzygnięcie wyczerpująco i przekonująco uzasadni. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: należny wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej ... (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.490). O zwrocie nadpłaconego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 225 P.p.s.a.