II SA/Bk 643/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. J.-R. i M. R. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XLVIII/543/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. Rynek Kościuszki i Sienkiewicza) oddala skargę. Uchwałą z dnia 25 czerwca 2013 r. Nr XLVIII/543/13 podjętą przez Radę Miasta Białegostoku uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. Rynek Kościuszki i Sienkiewicza). W dniu 16 grudnia 2013 r. J. J. – R. i M. R. wezwali Radę Miejską Białegostoku do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego uchwalonym planem. Wskazali, że są właścicielami położonej na obszarze objętym planem działki o numerze ewidencyjnym [...], zaś ustalenia planu w sposób nieuzasadniony ograniczają dopuszczalną wysokość budynków na tej działce do maksymalnie 10 m (na działkach sąsiednich dopuszczono 16 m) oraz ograniczają przeznaczenie terenu wyłącznie pod zabudowę usługową (mimo że na działkach sąsiednich dopuszczono budowę mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową). W ten sposób doszło, ich zdaniem, do przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz ograniczenia możliwości wykonywania przez nich prawa własności. W dniu 27 grudnia 2013 r. J. J. – R. i M. R. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na uchwałę z dnia 25 czerwca 2013 r. – w odniesieniu do ustaleń dotyczących działki nr [...] - w której to skardze zarzucili: 1. podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady władztwa planistycznego nieuzasadnionym i niecelowym ograniczeniem ich prawa własności; 2. podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 32 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady równości wobec prawa w ten sposób, że właściciele sąsiednich nieruchomości usytuowanych na terenie oznaczonym symbolami 1.5 MW.U, 1.6 MW.U i 1.7 MW.U uzyskali możliwość zabudowy swoich terenów do wysokości 16 m, podczas gdy wysokość zabudowy na terenie 1.4U, na którym położona jest działka skarżących, ograniczono do 10 m; 3. podjęcie uchwały z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tj. z naruszeniem zasad sporządzania planu polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego oraz niezgodnym z zasadą proporcjonalności i równości ograniczeniu ich prawa własności bez wskazania, jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie. Wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej przy ul. M. [...] w B. Skarżący wywiedli, że plan ogranicza ich w rozporządzaniu działką, na której zamierzali dokonać rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku handlowo – usługowego na budynek mieszkalno – handlowo – usługowy, jednakże uzyskanie warunków zabudowy okazało się niemożliwe z uwagi na procedurę planistyczną. Tymczasem na sąsiednich terenach oznaczonych symbolami 1.5 MW.U, 1.6 MW.U i 1.7 MW.U, posiadających takie same walory jak teren 1.4U i poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, dopuszczono wyższą zabudowę oraz funkcję mieszkalną. Naruszono zatem zasadę równości wobec prawa, bo dokonano rozróżnienia bez istotnego powodu, w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, bo bez właściwej oceny przesłanki niezbędności ingerencji oraz bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wskazał, że projekt planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu: pierwszy raz w okresie 26 luty – 18 marca 2013 r. (zgłoszone wówczas uwagi Prezydent Miasta rozpatrzył zarządzeniem z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr 3223/13) oraz po raz drugi w dniach 2 – 22 maja 2013 r. (Prezydent rozpatrzył uwagi zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2013 r. nr 3393/13). Stanowisko skarżącego M. R. zostało przedstawione organowi na etapie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Nie mogło zostać potraktowane jak uwagi do projektu, bowiem dotyczyło terenu oznaczonego symbolem 1.4U, który nie był objęty ponownym wyłożeniem. Przedmiotem ponownych czynności mogła być jedynie ta część projektu, która była objęta zmianą w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych po pierwotnym wyłożeniu. Organ wskazał także w odpowiedzi na skargę, że celem uchwalenia planu było m.in. wydzielenie i uporządkowanie obszarów o niespójnej funkcji, wprowadzenie ograniczeń wysokościowych projektowanej zabudowy, wprowadzenie rozwiązań obsługi komunikacyjnej oraz określenie sposobu zagospodarowania wnętrz urbanistycznych. Przewidziane w planie ograniczenie wysokości zabudowy na terenie obejmującym działkę skarżących jest podyktowane utrzymaniem wnętrza urbanistycznego w jego dotychczasowym kształcie i zachowaniem właściwych relacji przestrzennych zabudowy w chronionym układzie urbanistycznym, na obszarze miasta wpisanym do rejestru zabytków. Ustalenie to, jak wskazał organ, zaakceptował P. Konserwator Zabytków. Nadto wskazano, że skarżący posiadają prawomocną decyzję o warunkach zabudowy dopuszczającą rozbudowę i przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku administracyjno – warsztatowego na usługowy, w której określono maksymalną wysokość obiektu na 10 m. Jak podkreślono, ustalenia te uwzględniono w planie. W trakcie trwania procedury planistycznej skarżący złożyli kolejny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu do wysokości 21 m i rozszerzyli jego funkcję na mieszkaniową. Wszczęte tym wnioskiem postępowanie zostało zawieszone z uwagi na procedurę planistyczną, a następnie – po uchwaleniu planu – umorzone. Odnośnie ustalenia w § 49 pkt 1c planu wysokości budynków na obszarze 1.4U jako minimum 6 m a maksimum 10 m wyjaśniono, że tak na terenie 1.4U jak i na terenach 1.5MW.U oraz 1.7MW.U wysokość zabudowy ustalono w nawiązaniu do wysokości budynków już na tych terenach istniejących. Na części terenu 1.7MW.U wyznaczonych liniami wydzielenia wewnętrznego A i B wysokość ta wynosi minimum 8 m a maksimum 12 m, zaś na pozostałych częściach terenów – minimum nie określa się a maksimum to 16 m. Nadto budynek przy ul. M. [...] jest położony we wnętrzu kwartału istniejącej zwartej zabudowy pierzejowej, a miejsce jego lokalizacji i niewielkie odległości między budynkami (w większości o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej) zdeterminowały maksymalną dopuszczalną jego wysokość. Organ wyjaśnił, że założeniem urbanistycznym na tym terenie jest niższy budynek usługowy wśród wyższych budynków mieszkalno – usługowych. Wyjaśnił, że budynki na terenach 1.5MW.U oraz 1.7MW.U, położone bezpośrednio w pierzei ulic M., Z. i B., są co prawda wyższe, jednak nie mogą stanowić punktu odniesienia dla zabudowy na terenie 1.4U. Gdyby dopuścić wysokość proponowaną przez strony doszłoby do konfliktu funkcjonalnego (zabudowa usługowa położona w bliskiej odległości mieszkaniowej) i przestrzennego (wysoka zabudowa obok niższej), budynek zbyt agresywnie wypełniałby istniejące wnętrze urbanistyczne a warunki mieszkalne w budynkach sąsiednich uległyby znacznemu pogorszeniu. Podobnymi przesłankami kierowano się ograniczając wysokość nowej zabudowy na terenie 1.7 MW.U tj. do 16 m w pierzei i do 12 m na pozostałej części. Organ nie zgodził się z zarzutami naruszenia zasady równości wobec prawa i nadmiernego ograniczenia prawa własności. Wskazał, że zasady kształtowania przestrzeni, takie same jak wobec działki skarżących, zastosowano wobec innych terenów objętych planem. Nadto plan nie wyklucza funkcjonowania spornego budynku usługowego, jak też zmiany sposobu jego użytkowania poprzez wprowadzenie innych niż dotychczas funkcji usługowych, dopuszcza też jego rozbiórkę oraz nową zabudowę, w tym wykonanie budynku o trzech kondygnacjach nadziemnych, a więc o większych parametrach niż dotychczasowe. Podkreślono, że w planie uwzględniono ustalenia wydanej dla skarżących decyzji o warunkach zabudowy oraz rozważono ich interes prawny w kontekście koniecznego do realizacji interesu publicznego (zachowania walorów urbanistycznej jednostki 1.4U). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Skarga została wywiedziona na podstawie przewidzianej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji przez każdego, czyj prawny interes lub uprawnienie zostały naruszone podjętą uchwałą. Warunkiem formalnym wniesienia takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie spełniła warunki formalne, gdyż poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona została w okresie 60 dni od dnia złożenia wezwania. W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. II OPS 2/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie termin z art. 53 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub tez 60 dni od dnia wniesienia opisanego wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W tej konkretnej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało w organie w dniu 16 grudnia 2014r. a skarga do organu (za pośrednictwem którego jest składana do sądu) złożona została w dniu 30 grudnia 2014r. Nie ulega w sprawie wątpliwości, ze ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio dotykają uprawnień skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości położonej w B. o numerze ewidencyjnym [...], która znajduje się na terenie ustaleń planu. Istnieje zatem związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących, a zaskarżoną uchwałą, gdyż jej treść wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżących. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest już stanowisko, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art, 101 ustawy o samorządzie gminnym, powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: między innymi, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wyroki NSA z 19 czerwca 2012r. sygn. II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012r. sygn. I OSK 208/12). W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. (art. 3 ust. 1 oraz 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Dopuszczone Konstytucją a przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczenia prawa własności innych podmiotów ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają kontroli sądowej poprzez pryzmat opisanych wyżej granic władztwa planistycznego tj. dopuszczalnego zakresu ograniczeń uprawnień właścicielskich treścią planu. Zakwestionowany przez skarżących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. Rynek Kościuszki i Sienkiewicza) przeznacza prawie w całości nieruchomość skarżących pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (symbol 1.4 U). Jedynie jej niewielkie fragmenty zostały przeznaczone pod przestrzeń publiczną 22KX i 23 KX – dojazdy z parkingami. Przeznaczenie powyższe odpowiada dotychczasowej funkcji terenu. Istniejący na nieruchomości budynek jest przeznaczony pod usługi. Gdyby nawet jednak miał przeznaczenie inne niż usługowe, to (jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę) zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mógłby być wykorzystywany w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania zgodnego z planem. Uchwalony plan umożliwia zatem dotychczasowe korzystanie z nieruchomości, a w konsekwencji nie zmienia i nie ogranicza uprawnień właścicielskich dotyczących przeznaczenia nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu w uprawnienia właścicielskie skarżących nie jest także nadmierna w zakresie wprowadzonej planem wysokości zabudowy terenu 1.4 U. Wprowadzając bowiem maksymalną wysokość zabudowy terenu 1.4 U jako 10 metrów ustalenia planu wpisują się w zamierzenia inwestycyjne skarżących wyrażone treścią wydanej na ich wniosek w dniu 5 maja 2009r. decyzji o warunkach zabudowy działki o numerze [...](dowód: kopia decyzji Nr [...] k. 99 - 100 odwrót akt sądowych). Mocą tej decyzji ustalone zostały warunki zabudowy działki [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno – warsztatowego na budynek usługowo – handlowy (dla usług nieuciążliwych) wraz z przebudową i rozbudową i z obsługą komunikacyjną. Z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dotyczących określenia warunków zabudowy kształtujących ład przestrzenny wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została zaplanowana na 10 metrów. Z dokumentacji przedłożonej przez organ obejmującej procedurę związaną z uchwaleniem kwestionowanego planu wynika, że skarżący nie zgłosili na czas uwag do projektu ustaleń planu. Termin do zgłoszenia uwag do projektu planu podlegających merytorycznemu rozpatrzeniu po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu mijał 2 kwietnia 2013r. Skarżący M. R. uwagi wniósł dopiero 5 czerwca 2013r. (k. 23 akt administracyjnych). Uczynił to ostatniego dnia terminu do złożenia uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu jedynie w zakresie zmian wprowadzonych po rozpatrzeniu uwag złożonych po pierwszym wyłożeniu projektu planu. Ustalenia dotyczące terenu o symbolu 1.4 U nie podlegały ponownemu wyłożeniu ponieważ nie były przedmiotem zmian wprowadzonych do projektu planu w wyniku uwzględnionych uwag (vide: art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W konsekwencji należało uznać, że organ w czasie pozwalającym na wprowadzenie zmian do planu oczekiwanych przez skarżących, nie dysponował wiedzą o innych zamiarach inwestycyjnych skarżących w stosunku do terenu o symbolu 1.4 U niż wyrażone uzyskaną przez nich decyzją o warunkach zabudowy z 2009r. Kolejny wniosek skarżących o ustalenie odmiennych warunków zabudowy ich nieruchomości, w tym ustalenia parametru wysokości zabudowy działki o numerze [...] na 21 metrów i wprowadzenia obok funkcji handlowo – usługowej, także funkcji mieszkalnej, został złożony - jak wynika z przedłożonych na rozprawie przez organ kopii dokumentów – dopiero w dniu 8 maja 2013r. tj. na półtora miesiąca przed uchwaleniem kwestionowanego planu i w okresie wyłożenia projektu planu w części objętej zmianami wprowadzonymi w następstwie uwzględnienia uwag złożonych w czasie pierwszego wyłożenia. Zasygnalizowana zatem przed uchwaleniem planu zmiana zamierzeń inwestycyjnych skarżących w stosunku do nieruchomości o numerze [...], nie mogła zatamować procedury planistycznej. Skład orzekający podziela stanowisko organu, że ustalenia dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu o symbolu 1.4 U nie tylko odpowiadały zamierzeniom inwestycyjnym samych skarżących, ale znalazły również uzasadnienie w zasadach takiego kształtowania zabudowy, które najpełniej odpowiadają ładowi przestrzennemu. Ustalona w planie wysokość zabudowy na terenie o symbolu 1.4 U ma za zadanie zapewnienie odpowiednio zakomponowanej przestrzeni między zabudową tego terenu a istniejącymi wokół budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, pozwala na utrzymanie wnętrza urbanistycznego, nie spowoduje przesłaniania sąsiednich budynków mieszkalnych i wpisuje się w chronione wartościowe elementy układu urbanistycznego miasta. Obszar objęty planem, jak podkreślał organ, znajduje się w ścisłym Centrum Białegostoku i położony jest niemal w całości na części miasta wpisanej do rejestru zabytków. Skład orzekający nie podziela także zarzutu skargi naruszenia kwestionowanymi ustaleniami planu, zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Zwraca uwagę, że wysokość zabudowy terenów o symbolach 1.5 MW.U, 1.6 MW.U i 1.7 MW.U stanowiących otoczenie terenu o symbolu 1.4 U, została dostosowana do charakteru istniejącej pierzejowej zabudowy mieszkaniowej wokół wnętrza kwartału z nieruchomością skarżących. Jak trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, budynki istniejące na terenach o symbolach1.5 MW.U i 1.7 MW.U położone bezpośrednio w pierzei ulic: I. M., L. Z. i B., stanowią obudowę istotnych dla centrum miasta przestrzeni publicznych i z założenia są wyższe. Nie mogą zatem stanowić bezpośredniego odniesienia do wysokości zabudowy usługowej na terenie o symbolu 1.4 U. Wysokość zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalana jest w oparciu o analizę ukształtowania terenu, jego położenia w stosunku do chronionych osi, obiektów i obszarów oraz istniejącego zagospodarowania terenu, w tym budynkami zabytkowymi i objętymi ochroną. Reasumując Sąd uznał, że zarzuty skargi nietrafnie zarzucają kwestionowanym ustaleniom planu przekroczenie granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności i równości i ograniczający prawa własności skarżących a ponieważ Sąd z urzędu nie dopatrzył się w procedurze planistycznej żadnych uchybień formalnoprawnych, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).