I OSK 208/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., J. J., A. M. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe V. Sp.z.o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Op 425/11 w sprawie ze skargi M. K., J. J., A. M. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe V. Sp.z.o.o. w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 4 marca 2011 r. nr VII/30/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych oddala skargą kasacyjną IOSK 208/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 października 2011r., sygn. akt II SA/Op 425/11 oddalił skargę M. K., J. J., A. M. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe V. Sp. z o.o. w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 4 marca 2011 r., nr VII/30/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 4 marca 2011 r. Rada Miejska w Brzegu podjęła uchwałę nr VII/30/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto Brzeg, w której ustalono wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Pismem z dnia 29 marca 2011 r. wspólnicy spółki cywilnej – [...] A. wezwali do usunięcia naruszenia prawa polegającego na ograniczeniu możliwości prowadzenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę dodatkowych zajęć organizowanych i prowadzonych przez prywatne podmioty na życzenie rodziców (opiekunów prawnych dzieci przedszkolnych) oraz dyskryminowaniu dodatkowych zajęć organizowanych i prowadzonych przez prywatne podmioty na życzenie rodziców (opiekunów prawnych dzieci przedszkolnych) na terenie placówki oświatowej w stosunku do innych zajęć organizowanych na podstawie takich samych – ustawowych regulacji prawnych. W odpowiedzi, pismem z dnia 31 maja 2011 r., poinformowano wzywających o negatywnym rozparzeniu wniesionego przez nich wezwania. M. K., J. J., A. M., Przedsiębiorstwo Produkcyjno–Usługowo–Handlowe V. Sp. z o.o. z siedzibą w O., działający jako wspólnicy spółki cywilnej "A.", zaskarżyli uchwałę z dnia 4 marca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej uchwale zarzucono w szczególności naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 53 i art. 54 ustawy o systemie oświaty w związku z § 2 ust. 1 pkt. 5 oraz § 6 ust. 2a załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół w związku z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U z 2009 r. Nr 4, poz.17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę na powyższą uchwałę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny, w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Sąd obowiązany jest dokonać oceny legitymacji skarżącego. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazali, iż posiadają interes prawny w zaskarżeniu wskazanej uchwały. W skardze skarżący podnieśli, iż w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały Rady Rodziców, z którymi do tej pory zawierali umowy cywilnoprawne w przedmiocie świadczenia przez nich usługi w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, tj. organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych w przedszkolach publicznych, zawierają umowy nie z nimi, a z dyrekcją placówek, która sama podjęła się ich prowadzenia. W związku z powyższym uważają, że prowadzona przez nich działalność gospodarcza, w tym również innych podmiotów prywatnych, doznała ograniczenia w zakresie faktycznego organizowania i prowadzenia w placówkach zajęć dodatkowych. Z powyższego ograniczenia skarżący wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, która w ich ocenie godzi w normy statuujące podstawę funkcjonowania ich działalności opartej na przepisach art. 2 oraz 4 w związku z art. 6, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, 7 i 22 w związku z art. 32 Konstytucji RP. W odniesieniu do tej argumentacji dostrzeżono, iż podnoszony przez skarżącą interes jest interesem faktycznym, a nie prawnym. Skarżący nadal mogą wykonywać działalność gospodarczą w zakresie organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych w publicznych przedszkolach. Żaden bowiem przepis zaskarżonej uchwały nie zabrania podejmowania i wykonywania im, ani innym podmiotom prywatnym, działalności gospodarczej, ponieważ jej regulacje dotyczą kwestii ustalania opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę. W żaden też sposób uchwała nie wkracza w samą możliwość prowadzenia, przez podmioty prywatne, w tym i skarżących, działalności gospodarczej. Podjęta uchwała nie narusza zatem przepisów art. 2 (definicja działalności gospodarczej) i art. 4 (definicja przedsiębiorcy) w związku z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Za nieusprawiedliwiony uznano także zarzut naruszenia interesu wywodzonego z przepisów Konstytucji RP. Powołane przez skarżących przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i Konstytucji RP (art. 2, 7, 20 i 32), z uwagi na zawarte w nich unormowania dotyczące zasad ustroju gospodarczego, są przepisami prawa ustrojowego. Z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do interesu skarżących w zakresie oddziaływania podjętej uchwały na prowadzoną przez nich działalność gospodarczą w zakresie organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych w sytuacji wypowiadania przez przedstawicieli rad rodziców zawartych z nimi umów cywilnoprawnych wyjaśniono, że umowy cywilnoprawne zawierane są na podstawie przepisów prawa cywilnego. Wyraża się to w tym, iż istniejące na rynku podmioty działają w oparciu o zasadę swobody zawierania umów, czyli dowolnym wyborze kontrahenta, z którym dany podmiot chce zawrzeć współpracę. Na podstawie żadnej uchwały w tym i zaskarżonej, skarżący nie mogą domagać się zawarcia oraz dalszego trwania umów cywilnoprawnych z żadnym podmiotem, w tym i z Radami Rodziców. Żadna uchwała nie daje również skarżącym gwarancji co do tego, że dany podmiot zawrze z nimi czy też z innymi podmiotami prywatnymi umowy cywilnoprawne w zakresie oferowanych przez nich usług. Prowadzenie działalności gospodarczej oparte jest z zasady na ryzyku inwestycyjnym, które związane jest z prawdopodobieństwem nieuzyskania przewidywanych (względnie oczekiwanych) wyników ekonomiczno-finansowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Interes na jaki powołują się skarżący jest interesem ekonomicznym, a więc faktycznym, a nie prawnym. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu ograniczenia uprawnienia Rad Rodziców do organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych w publicznych przedszkolach wywodzonego z art. 53 i 54 ustawy o systemie oświaty wyjaśniono, że skarżący skarżąc uchwałę w trybie art. 101 u.s.g. mieli wykazać naruszenie "własnego", interesu prawnego, a nie naruszenie interesu prawnego Rad Rodziców. Reasumując przyjęto, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym nie istnieje ich interes prawny w omawianej materii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K., J. J., A. M. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe V. Sp. z o.o. w O. – wspólnicy spółki cywilnej [...] A., domagając się jego uchylenia. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj. art. Konstytucji RP, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez błędne przyjęcie, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia 4 marca 2011 r. oraz oddalenie na tej podstawie skargi strony skarżącej. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną naruszone zostały powyższe przepisy stanowiące, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny – poprzez nieuwzględnienie, że wprowadzona w powołanych przepisach przez ustawodawcę zasada swobody gospodarczej stanowi dla strony skarżącej prawo do żądania jej realizacji, a tym samym kreuje indywidualną sytuację prawną strony skarżącej i skutkuje tym, że ograniczenia wprowadzone w § 2 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 4 marca 2011 r. stanowią naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do badania zasadności skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zważyć, iż podstawę zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2008 r. stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady. Przyjęta w art. 101 ust. 1 konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) uprawnionym zaś, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r. sygn. II SA/Wa 1928/04). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cytowany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 06.2005 r. op.cit., wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 maja 2006 r. sygn. II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r. sygn. IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z 23 maja 2002 r. sygn. IV SA 1486/01). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę poglądy te w całości podziela. Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie - w rozpoznawanym przypadku w oparciu o art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty w ramach którego rada gminy określiła wysokość opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Miasto Brzeg . Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza brak powiązania pomiędzy Uchwałą Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 4 marca 2011r. w której ustalono wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć określony w art. 6 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty, z interesem prawnym lub uprawnieniami wynikającymi z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżących kasacyjnie w ramach [...] A. s.c. Oznacza to, że zaskarżona uchwała, której materialnoprawną podstawę stanowi art. 14 ust.5 cytowanej ustawy. o systemie oświaty nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia wspólników skarżącej spółki. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarżący nie legitymują się żadnym tytułem do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta jak wcześniej wspomniano nie narusza ich interesu prawnego ani uprawnienia. W świetle wywodu o szczególnej regulacji przymiotu strony w postępowaniu ze skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego to jest art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP i przepisów postępowania nie mogą odnieść oczekiwanego skutku , bowiem brak legitymacji do wniesienia skargi zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.