I OSK 2978/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1516/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Prezydenta W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 września 2014 r., (sygn. akt IV SA/Wa 1516/14) odrzucił skargę wniesioną przez Prezydenta W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent W., decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], orzekł o uznaniu za prawidłowy wpis F. ujawnionej w operacie odnowienia ewidencji gruntów i budynków [...] jako użytkownika działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. N. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez Prezydenta W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. Na powyższe orzeczenie Prezydent W., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." – odrzucił ww. skargę uznając ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd – powołując się na treść art. 50 § 1 P.p.s.a. – uznał, że Prezydent W. nie był uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję administracyjną jako organ administracji publicznej w pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Sąd powołał się w tej mierze na pogląd prezentowany w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych, w których podnoszono, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast, jako osoba prawna jest ona władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie (dominium) i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. działał jako organ administracji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie wyjaśnienia prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji nie był on stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie miał statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ, wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Zgodnie z regułą ne quis iudex in propria causa role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne, a skutkiem ich połączenia powinno być wyłączenie się organu gminy w sprawie, której przedmiotem jest stosunek cywilnoprawny z udziałem danej gminy. Wyłączenie zatem możliwości korzystania z praw strony przez Prezydenta W., działającego jako organ administracji publicznej, skutkowało brakiem po jego stronie legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Miasto W. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciło Sądowi naruszenie: 1. art. 28 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 11a ust. 1 pkt 2), art.31 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy z 15 marca 2002 r., poprzez błędne przyjęcie, że stroną wnoszącą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oraz stroną w poprzedzającym tę skargę postępowaniu administracyjnym, był Prezydent W., a nie gmina Miasto W.; 2. art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6) P.p.s.a., w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że gmina Miasto W. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do WSA w sytuacji, gdy Prezydent W. wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, działając w niniejszym postępowaniu jako organ administracji rządowej; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a., poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, w tym pominięcie rozbieżnych poglądów orzecznictwa i doktryny co do konieczności wyłączenia organu wykonawczego gminy w postępowaniach administracyjnych. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Miasto W. jest gminą na prawach powiatu posiadającą osobowość prawną i wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jest podmiotem praw jej przynależących. Natomiast Prezydent W. jest jej organem wykonawczym, uprawnionym do reprezentowania gminy jako osoby prawnej. Postępowanie administracyjne, poprzedzające odrzuconą skargę zostało wszczęte zatem przez gminę jako właściciela nieruchomości wpisanej do ewidencji gruntów. Stroną tego postępowania było więc Miasto W., działające jako gmina - w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwentnie zatem również skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożona została przez ten podmiot, a nie przez jego organ wykonawczy, uprawnionym do jej reprezentowania. Sąd I instancji, odmawiając Prezydentowi W. możliwości korzystania z praw strony w postępowaniu administracyjnym, oraz legitymacji procesowej do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu, dokonał błędnego ustalenia strony w niniejszym postępowaniu – naruszając w ten sposób art. 28 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazywał również, że zarówno zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jak i poprzedzająca je decyzja Prezydenta W., były orzeczeniami wydanymi przez organy wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej. Prezydent W. nie wydawał więc decyzji jako organ wykonawczy gminy, lecz jako wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W niniejszym przypadku należało odróżnić rolę Prezydenta W. działającego jako organ administracji rządowej, wydającego decyzje administracyjne z zakresu administracji rządowej, od Prezydenta W. w roli organu wykonawczego gminy, który nie jest stroną postępowania, a tylko reprezentuje stronę. Miasto W. posiadało zatem interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - oraz legitymację procesową w postępowaniu odwoławczym od zaskarżonej decyzji, gdyż jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Sam zaś fakt wydania przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym decyzji nie mógł powodować utraty przez samą gminę indywidualnego interesu prawnego. Wskazano ponadto, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu swego postanowienia powołał się wyłącznie na poglądy orzecznictwa i doktryny, w których przyjęto prezentowane przez niego stanowisko, pomijając fakt, że orzecznictwo w tej sprawie nie jest jednolite i istnieje szereg odmiennych orzeczeń. Skarżący kasacyjnie twierdził, że orzecznictwo, które Sąd I instancji przytoczył, dotyczyło przede wszystkim spraw, w których gmina jest adresatem decyzji administracyjnych, wydawanych przez organ tej gminy, ale w sprawach należących do właściwości gminy. Tymczasem w niniejszej sprawie występuje szczególna sytuacja, nie będąca przedmiotem tamtych rozstrzygnięć, w których organ gminy jest jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji z zakresu administracji rządowej. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że skoro Sąd Wojewódzki, uzasadniając swe postanowienie, powołał się na orzecznictwo rozstrzygające przede wszystkim zagadnienie, czy w takiej sytuacji organ administracji powinien się wyłączyć z postępowania – na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., powinien był równocześnie w uzasadnieniu wyjaśnić, dlaczego pozostawił w obrocie prawnym decyzję podjętą z naruszeniem przepisów o właściwości. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które jednak okazały się nie uzasadnione. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, a tym bardziej jej organ wykonawczy, nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115) Sąd ten wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie więc ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślić należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. W tej zatem sytuacji ani Miastu W., ani jego organowi wykonawczemu nie przysługiwało prawo zaskarżenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2014 r. Bez znaczenia w związku z tym pozostaje okoliczność wadliwego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - dookreślenia podmiotu wnoszącego skargę, której treść nota bene - sugerowała, że jest nim Prezydent W., choć z jej uzasadnienia wynikało, że w niniejszym przypadku skarżącym mogło być również Miasto W. Na wskazaną wyżej ocenę nie miała także wpływu okoliczność wydania przez Prezydenta W. w I instancji decyzji, w ramach powierzonych mu zadań za zakresu administracji rządowej. Wskazane wyżej stanowisko odnosi się bowiem również do tego rodzaju sytuacji (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 930/11). Powyższe czyniło zatem podniesione w tym zakresie zarzuty za nieusprawiedliwione. Podobnie okoliczność pozostawienia – zdaniem skarżącego kasacyjnie – decyzji wydanej z naruszeniem art. 24 k.p.a. w obrocie prawnym nie miała wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Nawet bowiem zaistnienie takiej sytuacji nie uzasadnia legitymacji skarżącego do złożenia samej skargi, a Sąd Wojewódzki nie działa z urzędu. Wyeliminowanie zaś takiej wadliwej decyzji może nastąpić w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Kwestia niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poglądów przeciwnych do zaprezentowanego w nim stanowiska nie mogła skutkować jego uchyleniem. Z uwagi bowiem na funkcjonujące we wszystkich procesach sądowych i pozasądowych zasady, iż nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, jak wyżej wspomniano, przyjęty przez Sąd Wojewódzki pogląd prawny, był w pełni uzasadniony. Zatem brak odniesienia się do poglądów przeciwnych nie było uchybieniem istotnym. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a., należało w związku z tym również uznać za nieuzasadniony. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.