I OSK 728/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1894/07 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/07, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w Ż., oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie Ż. jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podała, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę Ż. z dniem [...] maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w Ż., oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie Ż. jako wyżej wymienione działki. Organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i w sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) do stwierdzenia nabycia przez Gminę Ż. z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu zarzuciło naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego zastosowanie oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego pominięcie W uzasadnieniu odwołania wskazało, że nieruchomości te nie mogły należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Należały bowiem do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Nieruchomości pozostające we władaniu PKP podlegały wyłączeniu spod komunalizacji, jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W ocenie odwołującego, trafność tego stanowiska potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 1056/02. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2007 r. umorzyła postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że odwołującemu nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę oraz właściwa gmina. Natomiast jeżeli inny podmiot uważa się za stronę tego postępowania powinien to wykazać. W niniejszej sprawie odwołujący nie jest właścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody Dolnośląskiego, nie przysługuje mu również do niej jakiekolwiek prawo rzeczowe, a także zarząd. W dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości te należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie do przedsiębiorstwa państwowego, tzn. nie znajdowały się w jego zarządzie. Zdaniem Komisji niezrozumiały jest podnoszony w odwołaniu zarzut niezastosowania przez organ pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż trudno byłoby twierdzić, że odwołujący jest organem administracji rządowej, sądem albo organem władzy państwowej. Organ odwoławczy wskazał także, iż powołany przez odwołującego art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w pierwotnym brzmieniu nie kreował, ani nawet nie potwierdzał prawa zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości. Nie mógł on zatem stanowić przeszkody w komunalizacji ww. nieruchomości. Natomiast zarząd nieruchomością nie mógł powstać na rzecz odwołującego z mocy prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi PKP S.A. w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie: – art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, dotyczącego nieruchomości położonej w Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], podczas, gdy zastosowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że wskazana nieruchomość stanowiła mienie PKP S.A., w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia i tym samym przysługuje jej prawo strony w przedmiotowym postępowaniu, – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej w Ż., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie PKP S.A. – art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy wskazanych przepisów wynika, iż została ona powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadana przez nią sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służąca wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwych organów administracji rządowej. Ponadto, w piśmie z dnia 17 grudnia 2007 r. uzupełniającym skargę zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości w następstwie wadliwego uznania, że art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu w sytuacji, gdy na mocy art. 34 ust. 1 tej ustawy do chwili prawomocnego zakończenia postępowania komunalizacyjnego wykazuje ona interes prawny w uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej nieruchomości. Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył także art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w szczególności zaniechał rozważenia od kiedy skarżąca dysponuje sporną nieruchomością w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., legitymowała się ona prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania wskazanego rozporządzenia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała ona jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu tym, którego celem jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r., stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko, bowiem taki tytuł powoduje, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Uczestniczenie jakiegoś podmiotu w postępowaniu administracyjnym bez tytułu prawnego nie czyni z takiego podmiotu strony postępowania administracyjnego. Musi on wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w danej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtował się pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Ponadto powołując uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27, podał, iż decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. (tj. dzień, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże przejście prawa do mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy na właściwe gminy). Skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości objętych decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2007 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji tytuł prawnorzeczowy skarżącej do przedmiotowych nieruchomości nie wynika, ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego ,,Polskie Koleje Państwowe", ale także z konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Podkreślił, iż obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym – gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia – to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odpowiadało to bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tym przepisie (mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej). Ponieważ z akt sprawy wynika, że objęte decyzją komunalizacyjną Wojewody Dolnośląskiego nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały jedynie we władaniu skarżącej, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu nie legitymowały się tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, a tym samym nie posiadały w postępowaniu komunalizacyjnym przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydając zaskarżoną decyzję powołała, poza art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przepisy prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które w istocie nie mogą stanowić podstawy prawnej orzekania w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, to jednak uchybienie to nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła PKP S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu i zaskarżając go w całości podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego mający istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy winien być on zastosowany oraz art. 151 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania – na skutek oddalenia skargi podczas, gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości, albowiem naruszała ona przepisy prawa procesowego, tj: – art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżąca nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego nieruchomości położonej w Gminie Ż., w obrębie ewidencyjnym Ż. jako działki nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], w następstwie wadliwego uznania, że art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu w sytuacji, gdy na mocy cyt. przepisu do chwili prawomocnego zakończenia postępowania komunalizacyjnego wykazała ona interes prawny w uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornych nieruchomości, a tym samym przysługuje jej przymiot strony niniejszego postępowania; – art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy "PKP" S.A. dysponuje spornymi nieruchomościami w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. Skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że dopóki nie zostanie prawomocnie orzeczona komunalizacja nieruchomości, ma ona interes prawny w uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Tym samym, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy zastosowaniu szerokiej wykładni art. 28 K.p.a., w sprawie o komunalizację nieruchomości, do której ma zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), posiada ona legitymację strony tego postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarżąca wykazała, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Powołany przepis stanowi bowiem, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu PKP i co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej oraz nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tejże ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. W dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej przez wojewodę obowiązywał art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji (...), który dawał skarżącej uprawnienie, wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, do ubiegania się o prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach pod warunkiem jednak, że nieruchomości te pozostaną własnością Skarbu Państwa. Obecnie decyzja Wojewody, która została zaskarżona, wyklucza możliwość ubiegania się przez skarżącą o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego. Z tego względu należało uznać, że toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło jej interesu prawnego, który znajduje w tym przypadku w przepisie art. 34 ust 1 powołanej wyżej ustawy. Ponadto w skardze kasacyjnej podniosła, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów prawa procesowego, zaniechano bowiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia – naruszono więc art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w sposób niedopuszczalny przez przepisy regulujące postępowanie administracyjne ograniczył się wyłącznie do oceny, czy skarżąca udowodniła podnoszone fakty i na nią przerzucił obowiązek wyjaśnienia sprawy. Zaniechał natomiast rozważenia, od kiedy dysponuje ona przedmiotową nieruchomością oraz w jaki sposób weszła w jej posiadanie, co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Skarżąca zarzuciła również, iż Sąd pierwszej instancji czyniąc rozważania, czy posiadała ona tytuł prawny do sprawowania zarządu na ww. nieruchomością nie wziął pod uwagę tego, że przed 1961 r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych (np. protokołu zdawczo-odbiorczego – vide wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05, czy też mógł powstać z mocy samego prawa). Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r., nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 82, poz. 641), wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Powyższy zapis znalazł powtórzenie w art. 7 ust. 1 tekstu jednolitego ww. rozporządzenia ogłoszonego obwieszczeniem ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), zgodnie z którym wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że skarżąca dysponowała z mocy samego aktu prawnego rangi ustawowej tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, które objęła w swoje władanie do chwili uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta z 1926 r., tj. do 8 grudnia 1960 r. – bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej. Użyty przez prawodawcę zwrot "przeznaczone do użytku kolei" nakazuje przy tym odnosić ww. przepis do wszelkich nieruchomości nabytych przez PKP, także tych, które nie są związane bezpośrednio z realizacją obowiązków nałożonych przepisami regulującymi jej funkcjonowanie. Skarżąca podkreśliła również, że brak jest regulacji przewidującej wygaśnięcie prawa zarządu powstałego na tle art. 7 ust. 1. cytowanego rozporządzenia. Oznacza to, że dysponuje ona tytułem prawnym w odniesieniu do nieruchomości objętych w okresie obowiązywania przedmiotowego rozporządzenia, a które w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w jej władaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym znacznie sformalizowanym. Przejawia się to w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.). Po drugie, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w § 2 tego artykułu. Oznacza to, że zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do zastępowania stron i samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi oraz ich uściślania. Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu. Uchybienie normom postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, z tym, że należy dodatkowo wykazać, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Konieczne jest także wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone. Dla zawodowego pełnomocnika zobowiązanego do sprowadzenia skargi kasacyjnej, nie powinno ulegać wątpliwości, że wymóg wskazania konkretnych przepisów oznacza konieczność określenia, który przepis ustawy (oznaczony numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i litery) został zaskarżonym wyrokiem naruszony. Podkreślić należy, że Sąd drugiej instancji rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały przez kasatora wyraźnie wymienione jako naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast domniemywać intencji skarżącego i samodzielnie ustalać naruszenie jakich przepisów zamierzał on wytknąć Sądowi pierwszej instancji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC 2001, z. 1, poz. 39). Przechodząc do rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zaskarżoną decyzję należało uchylić, albowiem naruszała ona przepisy prawa procesowego. Naruszenie art. 28 K.p.a. nastąpiło poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego, w następstwie wadliwego uznania, że art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) nie stanowi źródła interesu skarżącej. Natomiast naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez nierozważenie od kiedy dysponuje ona sporną nieruchomością na mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten został postawiony niepoprawnie. Autor skargi kasacyjnej wskazując jako naruszony art. 145 § 1 ust. 1 P.p.s.a. zarzutu tego nieskonkretyzował. Przepis ten dzieli się bowiem w paragrafie pierwszym na litery a, b, c. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, art. 145 P.p.s.a. w ogóle nie stosował opierając rozstrzygnięcie na art. 151 P.p.s.a. Tak więc wskazane przez skarżącą naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie miało w sprawie miejsca. Jako nietrafny uznać należy zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 28 K.p.a. Istota sprawy sprowadzała się bowiem do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu legitymował się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aprobujące pogląd Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że tylko istniejący tytuł prawny po stronie skarżącej świadczyłby o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. W okolicznościach tej sprawy takiego tytułu nie można wyprowadzić z powołanych w skardze przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2000 r. I OSK 1259/05). Natomiast tytuł taki nie mógł wynikać z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), gdyż przepis ten nie ma zastosowania do mienia, które podlegało w dniu 27 maja 1990 r. komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 19090 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wskazać bowiem należy, iż w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta, czy zarządcy, gdyż pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Skoro zatem po stronie skarżącej brak było tytułu prawomocnego do spornej nieruchomości, a spełniona była przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, to nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa. Za nieusprawiedliwiony uznać należy także zarzut, że oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi nastąpiło w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Zawarte w motywach zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że w sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania nieruchomością jest oparte na zebranym w sprawie przez organy materiale dowodowym i dokonanych ustaleniach faktycznych, na podstawie których została wydana przez Krajową Komisję Uwlaszczeniową kwestionowana decyzja. Jak wyżej wskazano, skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, z którego wynikałoby jej jakiekolwiek prawo do skomunalizowanej nieruchomości. Uzasadniając zarzut zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji sytuacji, w której orzeczenie organu zostało wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy skarżąca zarzuciła, że Sąd ten nie wziął pod uwagę tego, że przed 1961 r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych niż w drodze aktu prawnego (czy na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego). Zauważyć należy, iż zarzucone uchybienia nie mają żadnego związku z okolicznościami tej sprawy. Skarżąca nie przedstawiła bowiem ani protokółu zdawczo-odbiorczego, ani żadnego innego dowodu mogącego potwierdzić jej tytuł prawny do nieruchomości. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.