II OSK 181/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Malgorzata Miron Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Domu Pomocy Społecznej w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 594/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie choroby zawodowej, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania Domu Pomocy Społecznej w Z. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2012 r. o stwierdzeniu u M. S.-Z. choroby zawodowej tj. gruźlicy naciekowej płuca, wymienionej w pozycji 11 wykazu chorób zawodowych z 1983 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 1 i § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem szczególnej uwagi przy ocenie materiału dowodowego niniejszej sprawy była realizacja przez organ I instancji wskazań Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2011 r., którą uchylono zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. o stwierdzeniu u skarżącej choroby zawodowej w postaci gruźlicy naciekowej płuca. W ocenie Świętokrzyskiego Inspektora organ I instancji nie dostosował się do zaleceń wskazanych w uzasadnieniu ww. decyzji, a aktualnie zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o zbyt ogólną ocenę narażenia zawodowego oraz orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Kielcach z dnia [...] marca 2012 r., o którym w ocenie organu nie można powiedzieć, że ma zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. charakter opinii biegłego. Jak wskazał organ odwoławczy, w trakcie wieloletniego postępowania zebrano obszerny materiał dowodowy, który nie wymaga dodatkowego uzupełnienia i to zarówno o czynności związane z ustaleniem narażenia zawodowego jak i diagnostyki medycznej skarżącej, ale wymaga wnikliwej analizy pod kątem jego wartości dowodowej. Z dokumentacji sprawy bezspornie, zdaniem organu, wynikają następujące fakty: u skarżącej rozpoznano gruźlicę naciekową płuca i była ona leczona przeciwprątkowo przez 6 miesięcy, a w tym samym okresie w Domu Pomocy Społecznej w Z. odnotowano wśród mieszkańców siedem przypadków zachorowań na gruźlicę, przy czym przypadki te miały miejsce w jednej grupie, którą nie opiekowała się skarżąca. Strony postępowania przez cały czas jego trwania prezentowały skrajnie odmienne stanowisko w kwestii możliwości zarażenia się ww. prątkami gruźlicy podczas wykonywanej pracy w Domu Pomocy Społecznej w Z., ale żadna z nich nie przedstawiła bezspornych dowodów na potwierdzenie swoich racji. Organ stwierdził, że w sytuacji gdy strony uporczywie prezentują odmienne stanowisko, a podejmowane wielokrotnie czynności administracyjne jak rozprawa administracyjna czy przesłuchanie świadków nie potwierdziły istnienia ewidentnych dowodów stałego i bezpośredniego kontaktu skarżącej z chorymi na gruźlicę, organ I instancji powinien ograniczyć się do wskazania miejsc na terenie zakładu, w których mogło dochodzić do takich kontaktów, a ocenę prawdopodobieństwa zakażenia pozostawić jednostkom orzeczniczym, gdyż wymaga ona specjalistycznej wiedzy medycznej w zakresie dróg szerzenia się zakażenia oraz wrażliwości prątków gruźlicy na czynniki zewnętrzne. Świętokrzyski Inspektor zauważył, że wątpliwą wartość dowodową przedstawia również orzeczenie lekarskie wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Kielcach z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu brak jest informacji czy przedmiotem oceny lekarzy specjalistów była dokumentacja medyczna M. S.-Z., którą posiada Wojewódzka Specjalistyczna Przychodnia Gruźlicy i Chorób Płuc w Kielcach, a także nie odniesiono się do wcześniejszych orzeczeń lekarskich, przede wszystkim do ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Gruźlicy i Chorób Płuc w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej gruźlicy jako choroby zawodowej. Organ wskazał, że M. S.-Z. w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2011 r. była hospitalizowana w Klinice Chorób Zawodowych i Toksykologii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, gdzie przeprowadzono szczegółową diagnostykę medyczną i nie stwierdzono istotnych odchyleń w jej stanie zdrowia. W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, jednostki orzecznicze nie muszą przeprowadzać dodatkowych badań diagnostycznych u skarżącej, ale orzeczenie lekarskie na tym etapie postępowania powinno być oparte na szerokiej analizie i ocenie merytorycznej całości dokumentacji medycznej będącej w posiadaniu Wojewódzkiej Specjalistycznej Przychodni Gruźlicy i Chorób Płuc w Kielcach i dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Jednostki orzecznicze powinny ocenić pod względem merytorycznym całość postępowania diagnostycznego i odnieść się do wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich oraz odpowiedzieć wprost na pytanie, czy kontakty takie jak np. udział we mszy świętej, wspólnej wigilii, czy przed gabinetem lekarskim można uznać za stwarzające wysokie ryzyko zakażenia gruźlicą. W ocenie organu w sprawie wymagana jest ponowna szczegółowa analiza materiału dowodowego, a przede wszystkim poszerzona opinia lekarska w formie orzeczenia lekarskiego. Zaskarżając powyższą decyzję M. S. wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W jej ocenie zarzut braku wnikliwej analizy i oceny pod kątem wartości dowodowej jest nieprawdziwy, gdyż właśnie na podstawie analizy zebranych dodatkowych materiałów wydano zarówno orzeczenie lekarskie nr [...] jak również decyzję PPIS w Kielcach. Zdaniem skarżącej, bezspornie udowodniono również na podstawie zeznań świadków, że miała ona bezpośredni i niczym nieograniczony kontakt z chorymi pensjonariuszami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że kontrolując legalność objętego skargą rozstrzygnięcia należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Uwzględnić również należało, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej zostało w niniejszej sprawie wszczęte na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 27 marca 2001 r., a więc w dacie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 11 ust. 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.). Przytaczając treść § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 1983 r. Sąd wskazał, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: rozpoznane schorzenie musi figurować w wykazie chorób zawodowych, oraz musi zostać spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej jest zatem, poza rozpoznaniem u pracownika lub byłego pracownika choroby określonej w wykazie chorób zawodowych, ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami w jakich świadczył on pracę. Istotne jest zatem ustalenie, czy na stanowisku pracy pracownik był eksponowany na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia, a tym samym czy podczas wykonywania pracy był on narażony na powstanie tej choroby. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że w sprzeczności pozostają zawarte tam stwierdzenia, ponadto organ odwoławczy - wbrew dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. - nie wskazał przepisów postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ I instancji. Zdaniem Sądu obszerny materiał dowodowy zgromadzony w trakcie 10 - letniego postępowania daje podstawę do przyjęcia, że wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a co za tym idzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji było nie tylko możliwe, ale także konieczne. Organ odwoławczy ustalił w zaskarżonej decyzji, że u skarżącej rozpoznano gruźlicę naciekową płuca, o jakiej mowa w poz. 11 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia, a bezpośrednio przez zachorowaniem pracowała ona w środowisku, w którym stwierdzono zachorowania na gruźlicę. Spór sprowadza się natomiast do istnienia związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem u skarżącej ww. choroby, a wykonywaną przez nią pracą. Ocena co do istnienia tego związku była sporna nie tylko między stronami, ale także pomiędzy specjalistycznymi jednostkami organizacyjnymi służby zdrowia uprawnionymi do wydawania orzeczeń w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Jak wynika z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2012 r., organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Kielcach z dnia [...] marca 2012 r. o rozpoznaniu u skarżącej choroby zawodowej w postaci gruźlicy naciekowej płuca lewego pochodzenia zawodowego wskazanej w pkt 11 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia. W orzeczeniu tym wskazane zostało, że "analiza informacji zawartych w dokumentacji pacjentki dotyczących rozpoznania choroby, jak i oceny narażenia zawodowego, pozwala na stwierdzenie z przeważającym prawdopodobieństwem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rozpoznaną gruźlicą naciekową płuca lewego, a zawodowym kontaktem pacjentki z pensjonariuszami będącymi potencjalnym źródłem zakażenia prątkami gruźlicy". Orzeczenie to jest ostatnim, ale jednocześnie jednym z wielu, jakie zostały wydane w niniejszej sprawie. Następujące orzeczenia lekarskie stwierdziły u skarżącej chorobę zawodową pochodzenia zawodowego: 1. orzeczenie z [...] kwietnia 2003r. wydane przez Wojewódzki Specjalistyczny Zespół Opieki Zdrowotnej Gruźlicy i Chorób Płuc w Kielcach z siedzibą w C. - Wojewódzką Specjalistyczną Przychodnię Gruźlicy i Chorób Płuc w Kielcach, 2. orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wydane przez tą samą jednostkę, gdzie stwierdzono, że skarżąca może być zaliczona do pracowników o dużym narażeniu zawodowym i wysokim ryzyku zachorowania na gruźlicę z uwagi na stały kontakt z ludźmi chorymi na różne schorzenia, w tym gruźlicę czynną płuc i materiałem zakaźnym, przy czym nie wykryto pozazawodowych źródeł zakażenia, 3. ustalenia te podtrzymane zostały w orzeczeniu lekarskim nr[...] z dnia [...] lipca 2009 r. wydanym przez tę samą jednostkę organizacyjną. Znalazło się tam ponadto stwierdzenie, że siedem zachorowań na gruźlicę u mieszkańców Domu Pomocy Społecznej w Z. w ciągu dwóch lat może świadczyć o dużej zakaźności osób chorych, złych warunkach higienicznych i złej organizacji pracy w placówce, a nie można wykluczyć jednoznacznie braku stałego kontaktu skarżącej z chorymi na gruźlicę czynną. Po uzupełnieniu tego orzeczenia w dniu [...] września 2009 r. stwierdzono "bezpośredni związek zachorowania na gruźlicę płuc z pracą pacjentki w Domu Pomocy Społecznej w Z., gdzie występowały zachorowania na gruźlicę", 4. orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] września 2010 r. wydane przez ww. jednostkę. M. S. ponownie zaliczono do pracowników narażonych na zakażenie gruźlicą ze względu na pracę w Domu Pomocy Społecznej w Z., jak również ze względu na pracę w Szpitalu [...] im. [...] w okresie [...] stycznia 1972 – [...] kwietnia 1973, gdzie była narażona na czynniki biologiczne, w tym prątek gruźlicy. W uzasadnieniu podniesiono, że orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej wydane zostało po ustaleniu nowych dowodów w postaci uzupełnionej oceny narażenia zawodowego sporządzonej przez przedstawiciela organu I instancji w Domu Pomocy Społecznej w Z. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. – w Szpitalu [...] w G., z której jednoznacznie wynika, że opisane warunki pracy mogły stworzyć możliwość powstania choroby zawodowej – gruźlicy płuc. Ponownie nie stwierdzono przy tym pozazawodowych źródeł zakażenia. Jak zauważył Sąd, istnienie podstaw do rozpoznania u skarżącej przebytej gruźlicy pochodzenia zawodowego zostało również stwierdzone w konsultacji dodatkowej wydanej przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi, gdzie skarżąca była hospitalizowana od [...].01.2011 r. do [...].01.2011r. Wskazano w niej, że istniał związek pomiędzy chorobą badanej a szkodliwymi czynnikami biologicznymi istniejącymi w środowisku pracy, co mogło być przyczyną powstania u niej choroby zawodowej. Zdaniem sporządzającego ww. dokument lekarza, nie można wykluczyć kontaktu skarżącej z pensjonariuszami prątkującymi, którzy byli upośledzeni w stopniu umiarkowanym i mogli poruszać się samodzielnie po ośrodku, o czym świadczą m.in. zeznania świadków i samej badanej. W sprawie zapadły też orzeczenia nie stwierdzające u M. S. choroby pochodzenia zawodowego: 1. "opinia" Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Kielcach z [...] lutego 2003r., w której nie potwierdzono jednoznacznie zakażenia prątkami gruźlicy oraz w oparciu o dochodzenie przeprowadzone przez PWIS w Kielcach przyjęto "brak udowodnionego narażenia zawodowego", 2. orzeczenie lekarskie nr [...] Wojewódzkiego Specjalistycznego ZOZ Gruźlicy i Chorób Płuc w Kielcach z siedzibą w C. – Wojewódzkiej Specjalistycznej Przychodni Gruźlicy i Chorób Płuc w Kielcach. W uzupełnieniu do tego orzeczenia lekarz je wydający stwierdził, że jego "negatywna opinia w tej sprawie podyktowana jest jedynie brakiem potwierdzenia gruźlicy w badaniach plwociny u p. S., a nie przekonaniem o braku kontaktu opiekunki grup z osobami prątkującymi", 3. orzeczenie lekarskie nr [...] wydane przez Instytut Gruźlicy i Chorób Płuc w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r., w którym wskazano, iż brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wynika z faktu, że "w skierowaniu na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej jednoznacznie jest powiedziane, iż nie wykazano narażenia pani M. S. na kontakty zawodowe z chorymi na czynną gruźlicę oraz materiałem potencjalnie zakaźnym w środowisku pracy". Przy czym, jak podkreślił Sąd, po wydaniu powyższego orzeczenia przeprowadzono dodatkowe postępowanie, w wyniku którego organ I instancji sporządził [...] lipca 2010 r. ocenę narażenia zawodowego, w której stwierdzono, że "ze względu na wystąpienie w środowisku pracy Pani M. S. szkodliwych czynników biologicznych (w tym prątków gruźlicy) należy uznać z przeważającym prawdopodobieństwem, że warunki pracy wyżej wymienionej stwarzały możliwość powstania u niej choroby zawodowej". Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] marca 2011 r. PPIS w Kielcach zwrócił się do Instytutu Gruźlicy i Chorób Płuc w Warszawie o ponowne przeanalizowanie całości materiału i wydanie stosownego orzeczenia lekarskiego w związku z nowymi dowodami w postaci uzupełnionej oceny narażenia zawodowego. Lekarz wydający opinię nie znalazł jednak podstaw do zmiany orzeczenia z [...] listopada 2009 r. ze względu na brak nowych danych, na podstawie których należałoby weryfikować wydaną opinię (pismo Instytutu Gruźlicy i Chorób Płuc w Warszawie z [...] maja 2011r.). Jak podkreślił Sąd, choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, a nie medycznym. Lekarze orzecznicy stwierdzają jedynie stan chorobowy oraz - w oparciu o stosowne dochodzenie przeprowadzone przez organ inspekcji sanitarnej – zawodowy charakter stwierdzonej choroby. Ostatecznej kwalifikacji prawnej dokonuje właściwy organ w oparciu o orzeczenie lekarskie oraz wyniki przeprowadzonego dochodzenia, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy, bezpośredni kontakt z chorymi lub z materiałem pochodzącym od tych chorych oraz z czynnikami powodującymi choroby inwazyjne, uczuleniowe i nowotworowe (§1 ust.2 rozporządzenia). Bezzasadnym jest więc kwestionowanie przez organ odwoławczy kompletności orzeczeń lekarskich, które w określeniu zawodowego pochodzenia występującej u skarżącej gruźlicy opierały się w głównej mierze na wynikach dochodzenia przeprowadzonego przez organ inspekcji sanitarnej, a te z nich, które stwierdziły u M. S. chorobę zawodową na tej podstawie, dopuściły tym samym medyczną możliwość zakażenia w środowisku pracy. Nieuprawnionym jest tym samym zarzucanie organowi I instancji, że nie wskazał konkretnych miejsc na terenie zakładu, w których mogło dochodzić do kontaktów z chorymi na gruźlicę; tym bardziej, że z decyzji I instancji wynika ustalenie, że skarżąca "mogła mieć kontakt z chorymi na gruźlicę pensjonariuszami, którzy mogli poruszać się po terenie DPS, a także podczas wakacji, urlopu opiekuna grupy i remontów, kiedy grupy były łączone, czy podczas uroczystości typu msza, wigilia." Reasumując Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę winien samodzielnie dokonać oceny zebranego, obszernego i kompletnego materiału dowodowego, w tym także sprzecznych ze sobą orzeczeń lekarskich, gdyż w ocenie Sądu nie było potrzeby ich uzupełnienia. Zaniechanie powyższego w stanie faktycznym sprawy stanowiło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Udzielając wskazówek organowi rozpoznającemu sprawę Sąd wskazał, że organ winien dokonać analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydać stosowną decyzję eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Dyrektor Domu Pomocy Społecznej w Z., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1) art. 84 k.p.a. poprzez - "brak w sprawie jednoznacznej, mającej cechy opinii biegłego orzeczenia lekarskiego, które w sposób definitywny przesądziłaby o wyniku całego postępowania" - stwierdzone orzeczeniem Sądu naruszenie przez organ II instancji art. 107 § 3 i art. 227 k.p.a., które zdaniem skarżącego nie miało miejsca, gdyż organ w sposób wyraźny podał przyczyny braku możliwości wydania decyzji merytorycznej z uwagi na brak orzeczenia lekarskiego mającego cechy opinii biegłego zgodnie z art. 84 k.p.a. oraz braku naruszenia przez organ II instancji zasady praworządności, gdyż nie dopuścił się on przewlekłości postępowania oraz biurokratycznego załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona, brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu opisanej sprawy naruszył wskazane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., z tego też względu ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Właściwe, odpowiadające wymogom formalnym sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma dla rozpoznania skargi kasacyjnej znaczenie istotne, przesądzające o granicach rozpoznawania sprawy. Stwierdzić należy, że sformułowanie zarzutów wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 174 i 176 p.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę taką można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym nie chodzi tutaj o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym czyni tak skonstruowane zarzuty nieuzasadnionymi. Pomimo jednak wskazanych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1) uznał, że nawet takie wadliwe określenie podstaw kasacyjnych, z uwagi na odniesienie powyższych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do Sądu I instancji, pozwala na jej rozpoznanie. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Argumentacja autora skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stwierdzenia, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie przez organy inspekcji sanitarnej orzeczenia w przedmiocie choroby zawodowej. W jego ocenie na niemożność wydania w niniejszej sprawie decyzji zasadniczo wpływa brak jednoznacznego orzeczenia lekarskiego przesądzającego o istnieniu bądź nieistnieniu choroby zawodowej. Uznając podniesione w tej mierze zarzuty naruszenia art. 84, art. 107 § 3 i art. 227 k.p.a. za nieusprawiedliwione, przede wszystkim podkreślić należy, że jak stanowi § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869) decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Orzeczenie lekarskie ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., której wiarygodność organ ocenia na podstawie art. 80 k.p.a. z tym, że nie ma on prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, biegły nie jest powołany do ustalenia stanu faktycznego, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Rozważając jednakże, co w niniejszej sprawie ma fundamentalne znaczenie, kwestię oceny zgromadzonych opinii, tj. orzeczeń lekarskich, które w swoich wnioskach są niejednoznaczne, podkreślić wypada, że to organ, a nie biegły decyduje o załatwieniu sprawy. Orzeczenia lekarskie pozwalają bowiem jedynie na poczynienie ustaleń faktycznych, dokonywanych ostatecznie przez organ. Obowiązkiem organu jest zatem skonfrontowanie zgromadzonych opinii i dokonanie ich oceny na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Nie sposób zatem oczekiwać, by szerokiej analizy i oceny merytorycznej z odniesieniem się do wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, dokonywała jednostka orzecznicza. Z powyższych przyczyn zgodzić się należy ze stwierdzeniem Sądu I instancji, iż okoliczności rozpoznawanej sprawy uprawniały organ do dokonania analizy i merytorycznej oceny zgromadzonego materiału, bez potrzeby jego uzupełniania. Nie sposób zatem przyjąć, by Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.