I OSK 179/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 526/14 w sprawie ze skargi Z. G. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 2 września 2014 r., II SA/Bk 526/14 oddalił skargę Z. G. G. na decyzję Wojewody P. z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Omawiany przepis zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W ocenie Sądu okoliczności te wystąpiły. Inwestycja planowana przez P. S.A. jest celem publicznym, który jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy budowy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Wydane zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości należących do skarżącego, położonych w gminie S., obr. W. zgodne jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy S. uchwałą z [...] marca 2013 r., nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk - Granica RP na terenie gminy S. Zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały, plan obejmuje pas terenu szerokości 100,0 m przebiegający od granicy z gminą J. do granicy z gminą P., położony w obrębach: Ż., J., W., B., G., D., K., K., G., W., P., Z. Natomiast w § 4 ust. 1 pkt 1 tej uchwały zapisano, że celem regulacji prawnych zawartych w ustaleniach planu jest umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu międzynarodowym (ponadlokalnym), jaką jest dwutorowa, napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV Ełk - Granica RP - Alytus. Na podstawie § 16 pkt 2 dopuszczono możliwość tymczasowego zajęcia terenów objętych planem, na cele związane z budową i eksploatacją linii 400 kV. W załączonych do decyzji organu I instancji mapach, zobrazowano przebieg linii i pasa technologicznego zarówno na działce nr [...] jak i [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ I instancji opisał jaka jest szerokość pasa technologicznego, jaką dokładnie powierzchnię zajmuje on na każdej z wymienionych działek i jakie roboty zostaną ostatecznie wykonane, tj. posadowiony zostanie jeden słup na działce nr [...] oraz podwieszone zostaną napowietrzne przewody linii na wysokości nie mniejszej niż 13,4 m. Z akt sprawy wynika, że kwestie dotyczące charakteru planowanej inwestycji i jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są bezsporne. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w drodze rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku ich zainicjowania. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy – w ocenie którejś ze stron – nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11). Zatem spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi tej nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. W rozpoznawanej sprawie Spółka zaprosiła skarżącego do rokowań i zaproponowała odszkodowanie za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością. Brak porozumienia stron w tym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. Brak odpowiedzi inwestora w zakresie propozycji złożonej przez właściciela nieruchomości na rozprawie administracyjnej, oznaczało brak zgody na jej przyjęcie. Propozycja dotycząca czynszu dzierżawnego nie została po raz pierwszy zgłoszona na rozprawie. Właściciel nieruchomości już w piśmie z 7 czerwca 2013 r. wystąpił z taką propozycją, na którą od samego początku nie było zgody inwestora. W świetle powyższego stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że pomiędzy stronami doszło do rokowań. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i nie podjęcie próby wyjaśnienia dlaczego wnioskodawca mimo zobowiązania wyrażonego na rozprawie administracyjnej nie ustosunkował się do propozycji skarżącego oraz niewyjaśnienie czy propozycja finansowa wnioskodawcy przedłożona skarżącemu była realna i uzasadniona w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1657/11). Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie miały kompetencji do angażowania się w przebieg rokowań. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 3051 – 3052 kc poprzez nieuwzględnienie faktu, że na działkach skarżącego nie została ustanowiona służebność przesyłu. Ustanowienie służebności przesyłu całkowicie samodzielnym cywilistycznym trybem pozyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń przesyłowych. Uzyskanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na ograniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym z art. 124 ust. 1 u.g.n. wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu (vide: uchwała SN z 6 czerwca 2014 r., III CZP 107/13). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. G. G., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne dla możliwości wydania decyzji Starosty S. z [...] stycznia 2014 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w szczególności, że pomiędzy stronami doszło do rokowań; 2. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji nie miały obowiązku wyjaśnienia dlaczego wnioskodawca nie ustosunkował się do propozycji pełnomocnika skarżącego wyrażonej jeszcze przed złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości oraz wyjaśnienie, czy propozycja finansowa wnioskodawcy przedłożona skarżącemu była realna i uzasadniona w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że już w toku rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał wyraźnie, że w sprawie nie można mówić o rokowaniach, ponieważ wnioskodawca nigdy nie odpowiedział Z. G. na jego propozycję wyrażoną w piśmie z 7 czerwca 2013 r. co do warunków finansowych zajęcia nieruchomości, a jedynie w sposób arbitralny po 4 miesiącach milczenia wezwał skarżącego do stawienia się przed notariuszem w celu zawarcia umowy na warunkach określonych jednostronnie przez wnioskodawcę. Obecny na rozprawie pełnomocnik wnioskodawcy nie był w stanie w sposób rzeczowy wyjaśnić przyczyn takiego zachowania wnioskodawcy i sam wyraził chęć powrotu do rokowań i ustosunkowania się do propozycji finansowych skarżącego. Na tej podstawie organ zakończył rozprawę administracyjną i odłożył wydanie decyzji w sprawie. Do dnia dzisiejszego mimo zobowiązania wnioskodawca nie odpowiedział na propozycję pełnomocnika skarżącego. Mimo to, zaskarżoną decyzję wydano, uznając w sposób arbitralny i bezpodstawny, że w sprawie doszło do rokowań, które nie przyniosły skutku z powodu zachowania skarżącego. Ponadto organ I instancji ani razu nie wskazał czy zbadał czy przedłożona skarżącemu propozycja finansowa była uzasadniona. W takiej sytuacji uznać należałoby, że wnioskodawca mógłby specjalnie przedkładać właścicielom nieruchomości różne absurdalne propozycje związane z korzystaniem z nieruchomości, aby przed organem wskazywać na brak możliwości zawarcia porozumienia. Podkreślono, że nie należy traktować rokowań tylko jako przesłanki formalnej wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. i należy badać czy rokowania były prowadzone w dobrej wierze i zamiarem zawarcia umowy. Jak słusznie wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 31 marca 2009 r., II SA/Lu 2/09, jeżeli z dokumentów utrwalających przebieg rokowań wynika, że istniała realna szansa na zawarcie umowy, a rokowania zostały jednostronnie przerwane przez przedsiębiorcę przesyłowego, wówczas wydanie decyzji o objęciu nieruchomości będzie przedwczesne. W ocenie skarżącego kasacyjnie zarówno organy administracji jak i WSA powinny badać czy przerwanie rokowań przed przedsiębiorcę przesyłowego było uzasadnione czy prowadzone rokowania były pozorne, aby spełnić wymóg określony w art. 124 u.g.n. Wskazano również, że skarżący odpowiedział na propozycje przedsiębiorcy przesyłowego i co do zasady wyraził zgodę na wejście na swoją nieruchomość, ale zaproponował własne warunki finansowe wejścia, których nie zmienił i co do których przedsiębiorca przesyłowy nie odniósł się, a żaden z organów administracji ani WSA nie wskazał, czy w ich ocenie warunki skarżącego było niemożliwie do przyjęcia i powodowały, że rokowania zakończyły się niepowodzeniem. Ponieważ tak nie było, decyzja starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości winna ulec uchyleniu, ponieważ przedsiębiorca przesyłowy nie prowadził rokowań w dobrej wierze i z wolą zawarcia umowy, a jedynie po to, aby uzyskać decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne dla możliwości wydania decyzji Starosty S. z [...] stycznia 2014 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest bezzasadny. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Wbrew zarzutom skarżącego, ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że PSE S.A. zaprosiła skarżącego do rokowań, w trakcie których obie strony występowały z ofertami, które jednak ostatecznie nie zostały przyjęte. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie przez inwestora wniosku do Starosty S. o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. Brak odpowiedzi inwestora w zakresie propozycji złożonej przez właściciela nieruchomości na rozprawie administracyjnej, oznaczało brak zgody na jej przyjęcie. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji nie miały obowiązku wyjaśnienia dlaczego wnioskodawca nie ustosunkował się do propozycji pełnomocnika skarżącego wyrażonej jeszcze przed złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości oraz wyjaśnienie, czy propozycja finansowa wnioskodawcy przedłożona skarżącemu była realna i uzasadniona w sprawie, albowiem postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n., sprowadza się do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości, niezakończonymi powodzeniem. Podzielić bowiem należy pogląd, że nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.