II OSK 1089/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1304/14 w sprawie ze skargi A. R. i W. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A. R. i W. R. solidarnie na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. i W. R. uchylił zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na skutek czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 maja 2012 r. ustalono, że na działce nr ew. [...] położonej w [...] znajduje się przylegający do tylnej ściany budynku gospodarczego, będący w budowie budynek mieszkalny. Jego budowę w ok. 1987 r. rozpoczął E. R., który zrealizował inwestycję do pierwszej kondygnacji. Po jego śmierci w ok. 2000 r. roboty kontynuował brat Z. R. Na dzień kontroli wykonano ściany zewnętrzne pierwszej kondygnacji, strop, fragmenty ścian drugiej kondygnacji, instalację c.o. w części lokali. Wymiary obiektu w budowie wynosiły 16,20 m x 3,90 m, wysokość ok. 3,50 m. W części parteru znajdują się cztery pomieszczenia, jedną ścianę stanowi ściana wspólna z budynkiem gospodarczym. Ok. 2008 r. zamontowano okna PCV oraz wykonano ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem. Właścicielami działki są obecnie A. R. i W. R., którzy otrzymali ją od rodziców umową darowizny w dniu 16 kwietnia 2003 r. Z umowy darowizny wynika, że działka nr [...] o pow. 2,21 ha jest zabudowana domem mieszkalnym o powierzchni 60 m2, stodołą i oborą. Z kolei na mapach zasadniczych działki nr ew. [...] z roku 1974, 1994 oraz 2004 nie widnieje przedmiotowy budynek. Pismem z dnia 16 lipca 2012 r. Starosta Żyrardowski poinformował, że w latach 1986 – 2012 nie wydano pozwolenia dla działki nr [...], a z roku 1985 organ nie posiada dokumentacji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku oraz nałożył obowiązek przedstawienia wymienionych w nim dokumentów, który to obowiązek inwestorzy wykonali w dniu 9 stycznia 2013 r. W dniu 18 czerwca 2013 r. przeprowadzono kolejną kontrolę ww. nieruchomości, w wyniku której stwierdzono, że podstawowe wymiary obiektu są zgodne z projektem zamiennym, a usytuowanie obiektu jest zgodne z projektem zagospodarowania działki. Stwierdzono odstępstwo od projektu polegające na błędnym wskazaniu otworu okiennego, w elewacji od strony podwórza w pomieszczeniu kotłowni wykonano ścianę rozdzielającą pomieszczenie z korytarzem. Od strony działki nr ew. [...] stwierdzono brak luksferów w otworach okiennych i drzwiowych. Nie wykonano zbiornika na nieczystości płynne. Zakres robót jest zgodny ze wskazanym w oświadczeniu B. H. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. nałożył na A. R. oraz W. R. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu budowy budynku mieszkalnego (przyległego do budynku gospodarczego) bez wymaganego pozwolenia na budowę zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] ul. [...], gm. [...]. Postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – po rozpatrzeniu zażalenia A. R. i W. R.– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w sprawie znalazły przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, a budowa przedmiotowego obiektu stanowiła samowolę budowlaną. Ponieważ jednak nie narusza ona przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) i jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r., to zaistniały przesłanki do zastosowanie trybu z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Opłata legalizacyjna została wyliczona w oparciu o art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, a budynek zaliczony do kategorii I (budynki mieszkalne jednorodzinne). Treść projektu budowlanego jednoznacznie wyklucza możliwość zakwalifikowania ww. budynku do kategorii II. Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. R. i W. R., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ organy przeprowadziły postępowanie nie tylko z naruszeniem jego zasad, w tym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ale także z naruszeniem prawa materialnego art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, że w przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowanie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego może mieć miejsce, gdy spełnione zostały przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a zatem gdy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie dokonał oceny w tym zakresie. Z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Burmistrza Mszczonowa z dnia [...] listopada 2012 r. o warunkach zabudowy Sąd uznał, że warunek z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego został spełniony. Organ odwoławczy stwierdził, że budynek nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oba organy pominęły jednak oświadczenie projektanta H. B. zawarte w projekcie budowlanym, że w ścianie budynku oddalonej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr ew. [...] znajdują się otwory. Także w protokole kontroli z dnia 18 czerwca 2013 r. stwierdzono, że od strony działki nr ew. [...] "brak luksferów w otworach okiennych i drzwiowych a także nie wykonano zbiornika na nieczystości płynne". Z tego też wynika, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia wymogu z art. 48 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W szczególności informacje zawarte w protokole z dnia 18 czerwca 2013 r. nie zostały w żaden sposób zaktualizowane na dzień wydania postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. Na dzień orzekania organ nie miał aktualnych informacji, czy dostrzeżone nieprawidłowości zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a to powoduje, że postanowienia organów obu instancji są przedwczesne. Jako niezasadny uznał z kolei Sąd pierwszej instancji zarzut błędnego zastosowania przez organ opłaty legalizacyjnej odnoszącej się do budynków mieszkalnych. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika bowiem, że budynek ma zaspakajać potrzeby mieszkaniowe zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r. Natomiast organ nie mógł wziąć pod uwagę decyzji Burmistrza Mszczonowa z dnia [...] maja 2014 r. ustalającej warunki dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy, bowiem zapadła ona już po wydaniu postanowień organu I i II instancji. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na zasadzie art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię w stanie faktycznym niniejszej sprawy polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie: - organy nadzoru budowlanego nie dokonały oceny, czy budynek mieszkalny spełnia wymagania do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, - inwestor przed wydaniem postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej ma prawo do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości w zakresie przepisów warunków technicznych, podczas gdy organy nadzoru budowlanego przed nałożeniem na inwestora obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dokonały oceny możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Po wydaniu postanowienia w powyższym trybie inwestor nie ma możliwości prowadzenia żadnych robót budowlanych przy inwestycji. Procedura legalizacyjna zawarta w art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego zgody na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami przed wydaniem postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Inwestor, jeżeli budowa nie została zakończona może przystąpić do prowadzenia robót budowlanych po zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ponadto projekt budowlany przedłożony przez inwestora przewidywał roboty budowlane mające na celu usunięcie nieprawidłowości budowy, które istniały w dacie wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego robot budowlanych przy inwestycji w oparciu o stosowne przepisy. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi A. R. i W. R. Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, a przy stwierdzeniu istnienia przesłanek z art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Podkreślić trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy było postanowienie wydane w toku postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Podstawą do jego wydania może być tylko łączne spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 49 ust. 1 w związku z ust. 3 wskazuje czynności, jakie podejmuje organ administracyjny, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanym. Mianowicie organ przeprowadza badanie spełnienia warunków z pkt 1 – 3 (art. 49 ust. 1) z możliwością nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 49 ust. 3) oraz ustala postanowieniem wysokość opłaty legalizacyjnej. Z tych też względów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1812/07 oraz z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1193/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew jednak twierdzeniom Sądu pierwszej instancji w postępowaniu tym, poza sytuacjami oczywistymi, tak w toku kontroli instancyjnej czy sądowoadministracyjnej nie jest oceniana zgodność realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Ta znajduje bowiem swój formalny wyraz w decyzjach kończących postępowanie legalizacyjne, tj. w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 48 ust. 4). Z tych też względów wytykane organom przez Sąd pierwszej instancji błędów w przeprowadzonym postępowaniu w zakresie odnoszącym się do szczegółów związanych z realizacją przedmiotowego obiektu w postępowaniu obejmującym kwestię określenia wysokości opłaty, a będącym częścią postępowania legalizacyjnego, nie znajdowało uzasadnienia. Podobnie nawiązywanie przez ten Sąd do norm art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie miało żadnego powiązania z przedmiotem niniejszej sprawy. Wskazywane, bowiem przepisy odwołują się do innego etapu postępowania legalizacyjnego – wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, a nie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Także badanie oświadczenia projektanta zawarte w projekcie budowlanym, czy protokołu kontroli i odniesienia go do przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowanego oraz przewidywanych w nim rozwiązań po wznowieniu robót budowlanych na obecnym etapie wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Z tych też względów jako zasadny należało ocenić zarzut kasacji dotyczący uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom art. 48 ust. 2 w związku z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowanego (zarzut 1), a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (zarzut 2). Za błędny uznać też należało wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że nie ma znaczenia dla sprawy fakt wydania przez Burmistrza Mszczonowa decyzji z dnia 22 maja 2014 r. ustalającej warunki dla inwestycji polegające na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy. O ile bowiem decyzja ta zapadła po wydaniu kontrolowanych w sprawie postanowień, o tyle zmiana sposobu użytkowania może mieć istotny wpływ na wynik całego postępowania legalizacyjnego z uwagi na konieczność zaktualizowania opłaty legalizacyjnej. Podstawowe w tym zakresie pozostaje ustalenie, na realizację jakiego obiektu budowlanego złożono wniosek o zatwierdzenie projekt budowlanego i ewentualnie udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz czy w tym zakresie inwestor nie dokonał jakiś modyfikacji. W konsekwencji powyższego jako zasadny również należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 3). Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona kontroli wydanych w sprawie postanowień w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, uwzględniając tak granice niniejszej sprawy, jak i powyższe rozważania. Mając wskazane wyżej okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.