II OSK 3233/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 761/14 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 września 2014r., sygn. akt II SA/Kr 761/14, oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. orzekł o ustaleniu na wniosek Gminy C. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego o pow. użytkowej ok. 2281 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, na części działek nr [...] i [...] obr. C., przy ul. K. i ul. [...] listopada w C.. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. przeniósł powyższą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy "na obecnego właściciela działek nr [...], [...] i [...]" tj. T. G. w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji powołano się na umowę z dnia [...] marca 2007 r. Rep. [...]. Z akt sprawy wynika, że umową tą oddano T. G. działki nr [...], [...] i [...] w użytkowanie wieczyste, zobowiązując go do zabudowy nieruchomości zgodnie z powołaną wyżej decyzją o warunkach zabudowy w terminie 3 lat od zawarcia umowy. W dniu 7 marca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek T. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r. z uwagi na fakt, że została wydana przez organ niewłaściwy (Burmistrz Miasta C. był wyłączony od rozpoznawania wniosku Gminy C.), a ponadto narusza w sposób rażący przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, ponieważ każdy parametr przyszłej zabudowy został ustalony w sposób dowolny, nie ustalono ilości miejsc parkingowych, a obszar analizowany określono wadliwie, w konsekwencji czego również wadliwie określono krąg stron postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. SKO w K. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r. Rozstrzygnięcie to uzasadniono faktem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została skierowana do osób, które w dacie jej wydawania już nie żyły (J. M. oraz J. P.). Nie stwierdzono natomiast naruszeń podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Również w tym przypadku Kolegium oparło się na fakcie skierowania decyzji do osoby nieżyjącej (M. A. P.), co stanowiło rażące naruszenie prawa i rodziło konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Po ponownym rozpoznaniu wniosku T. G. o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, decyzją z [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 2006 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przez decyzję ustalającą warunki zabudowy - ani w zakresie przesłanek nieważności wskazanych we wniosku T. G., ani też pozostałych przesłanek nieważności. W szczególności stwierdzono, że fakt skierowania decyzji do osoby nieżyjącej w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu wniosku T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w K., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w przypadku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy, skierowanie takiej decyzji do osoby zmarłej, niebędącej wnioskodawcą i na rzecz której nie są ustalane takie warunki, nie stanowi w tej sprawie "rażącego naruszenia prawa". Z kolei interesy prawne następców prawnych zmarłych stron postępowania są chronione w ramach instytucji wznowienia postępowania, jeśli strony te bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu. Ponadto Kolegium nie dopatrzyło się innych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargą T. G. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wydawanie zróżnicowanych rozstrzygnięć w tym samym stanie faktycznym, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie do osoby zmarłej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zdaniem Sądu poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy została przesłana do J. M. oraz J. P., którzy zostali przez organ I instancji uznani za strony postępowania. Obydwie te przesyłki zostały doręczone domownikom adresatów. W trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalono na podstawie aktów zgonu, że J. M. zmarł [...] sierpnia 1985 r., a J. P. zmarł 1 czerwca 1995 r. W trakcie postępowania wyszło również na jaw, że w dniu 1 listopada 2005 r. - a więc również przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy - zmarła M. A. P.. Jak wynika z pisma E. S. z dnia 2 września 2013 r., następcami prawnymi zmarłego J. P. oraz M. A. P. są E. S. oraz L. L. (przy czym obydwie nosiły wcześniej nazwisko P.). Jak natomiast wynika z rozdzielnika do sprawy ustalenia warunków zabudowy, E. P. i L. P. były również stronami tego postępowania. Jednocześnie ustalono, że następcami prawnymi zmarłego J. M. jest S. M. i A. M.. W ocenie Sądu Kolegium rozpoznając sprawę słusznie wzięło pod uwagę specyfikę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd podzielił ocenę organu, iż decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, stanowi swego rodzaju promesę pozwolenia na budowę. Wskazał, że dla inwestora składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy decyzja ustalająca takie warunki umożliwia wszczęcie kolejnej procedury administracyjnej w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast pozostałe - poza inwestorem - osoby co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych uprawnień. Pogląd ten znajduje oparcie w treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Sąd stwierdził, że decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - pomimo, że wcześniej Kolegium stwierdziło jej nieważność w oparciu o ten sam stan faktyczny. Mimo wysłania decyzji do osób nieżyjących, nie doszło do naruszenia praw tych podmiotów, ani też ich następców prawnych, tym bardziej, że następcy prawni J. P. i M. A. P. brali udział w postępowaniu. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego oraz powołanego przez niego orzecznictwa. Sąd zgodził się też z Kolegium, że ww. decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest dotknięta innymi wadami powodującymi nieważność. W szczególności bezzasadny jest podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut wydania decyzji przez organ administracji podlegający wyłączeniu. W latach 1990 - 1994 obowiązywał art. 27a § 1 k.p.a. o treści: "Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina". Skoro od dwudziestu lat przepis ten nie jest częścią porządku prawnego, to należy uznać, że brak jest podstaw do wyłączenia organu gminy od orzekania w sprawie, w której stroną jest gmina. Skargą kasacyjną T. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 k.p.a. polegające na wydawaniu zróżnicowanych rozstrzygnięć w takich samych stanach faktycznych co stanowi naruszenie zasady demokratycznego Państwa prawnego oraz zasady zaufania obywateli do Państwa i prawa; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 158 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza pomimo wydania wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez jej skierowanie do osoby zmarłej; 3) prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji; 4) prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza nie dotyczy praw i obowiązków zmarłych J. M. i J. P.; 5) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawnego i faktycznego uzasadnienia ustalenia, że decyzja Burmistrza nie dotyczy praw i obowiązków J. M. i J. P.; 6) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia tj. art. 151 p.p.s.a., 28 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo uznania, że decyzja Burmistrza nie dotyczy praw i obowiązków zmarłych J. M. i J. P. co jest równoznaczne z brakiem możliwości uznania wskazanych osób za stronę postępowania oraz prowadzi do nieważności postępowania wynikającej ze skierowania decyzji do osób niebędących stroną w sprawie; 7) przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo uznania, że decyzja Burmistrza nie dotyczy praw i obowiązków J. M. i J. P. co powinno skutkować uznaniem, że wskazana decyzja została skierowana do osób niebędących stroną w sprawie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota niniejszego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skierowanie decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 2006 r. ustalającej warunki zabudowy do osób nieżyjących powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Przechodząc do rozważań w pierwszej kolejności podnieść należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący powinien zatem wykazać, że badana w trybie nadzoru ostateczna decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] marca 2006 r. dotknięta była wadą kwalifikowaną określoną w tym przepisie. Skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa oraz z uwagi na jej skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2928/14; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Dokonując oceny, czy wysłanie przedmiotowej decyzji do osób zmarłych stanowiło rażące naruszenie art. 28 k.p.a. nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, należy przede wszystkim mieć na względzie fakt, że to nie zmarli w toku postępowania wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto należy mieć na uwadze charakter przedmiotowej decyzji oraz skutki, jakie ona wywołuje. Jak wskazuje się bowiem zarówno w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, decyzja o warunkach zabudowy stwierdza istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu zbliżona jest swym charakterem do zaświadczenia i nie wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uwaga nr 7 do art. 61). W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Mając na względzie powołane powyżej okoliczności trudno zgodzić się z twierdzeniem, że przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy, z uwagi na jej wysłanie do osób zmarłych, wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a zatem, że doszło do rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. Odnośnie natomiast przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać należy, że użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "skierowana" przemawia na rzecz stanowiska, że chodzi tu tylko o skierowanie decyzji do strony dysponującej interesem prawnym bezpośrednim. Interesem takim natomiast dysponowała w niniejszej sprawie występująca z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy Gmina C.. Jak wskazuje się w doktrynie, wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. oraz wady nieważności wyliczone w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny (nawet jeśli przyczyną ich powstania jest naruszenie szczególnie istotnych przepisów prawa procesowego). Prowadzą one do ukształtowania w wyniku decyzji ułomnego stosunku materialnoprawnego. W ramach tego stosunku nie następuje ukształtowanie jakichkolwiek praw czy obowiązków strony refleksowej, ale jedynie określenie granic realizacji tych praw lub obowiązków uwzględniających ochronę praw refleksowych. Decyzja, jak się wydaje, jest skierowana w ścisłym tego słowa znaczeniu tylko do strony dysponującej interesem bezpośrednim. Zatem jedynie błąd co do tej osoby uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (A. Matan, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Wyd. III, LEX 2010). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. wskazać należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, że decyzja Burmistrza nie dotyczy praw i obowiązków zmarłych J. M. i J. P.. Sąd ten wskazał jedynie, że pomimo wysłania przedmiotowej decyzji Burmistrza do osób nieżyjących, nie doszło do naruszenia praw tych podmiotów. Powyższe stwierdzenie Sąd oparł natomiast na treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady zaufania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] listopada 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r. Stwierdzenie nieważności decyzji zawsze odnosi skutek ex tunc, a zatem powoduje jej nieważność z mocy samego prawa od dnia jej wydania. Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności czyni decyzję bezskuteczną od samego początku i jest to spowodowane kwalifikowaną wadą tkwiącą w niej od samego początku. Nie można zatem twierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania - w tym samym stanie faktycznym i prawnym - różnych rozstrzygnięć, bowiem decyzja Kolegium stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r., sama została w trybie nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wymogi i standardy, o których stanowi powołany wyżej przepis. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w sposób należyty wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. To, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do naruszenia podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.