II SA/Kr 761/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 lutego 2014 r. nr SKO. [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 6 marca 2006 r., znak [...] orzekł o ustaleniu na wniosek Gminy [...] warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku handlowo-usługowego o pow. użytkowej ok. 2281 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, na części działek nr [...] i [...] obr. C., przy ul. K. i ul. [...] w C.. Decyzją z dnia 22 maja 2007 r., znak [...] Burmistrz Miasta przeniósł powyższą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy "na obecnego właściciela działek nr [...], [...] i [...]" tj. T. G. w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji powołano się na umowę z dnia 30 marca 2007 r. Rep. [...]. Z akt sprawy wynika, że umową tą oddano T. G. działki nr [...], [...] i [...] w użytkowanie wieczyste, zobowiązując go do zabudowy nieruchomości zgodnie z powołaną wyżej decyzją WZ w terminie 3 lat od zawarcia umowy. W dniu 7 marca 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek T. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta decyzją z dnia 6 marca 2006 r., znak [...] z uwagi na fakt, że została wydana przez organ niewłaściwy (Burmistrz Miasta był wyłączony od rozpoznawania wniosku Gminy [...]), a ponadto decyzja narusza w sposób rażący przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, ponieważ każdy parametr przyszłej zabudowy został ustalony w sposób dowolny, nie ustalono ilości miejsc parkingowych, a obszar analizowany określono wadliwie, w konsekwencji czego również wadliwie określono krąg stron postępowania. Decyzją z dnia 26 listopada 2012 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia 6 marca 2006 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie to uzasadniono faktem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została skierowana do osób, które w dacie jej wydawania już nie żyły (J. M. oraz J. P.). Nie stwierdzono natomiast naruszeń podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Następnie decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia 26 listopada 2012 r., znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy. Również w tym przypadku Kolegium oparło się na fakcie skierowania decyzji do osoby nieżyjącej (M. A. P.), co stanowiło rażące naruszenie prawa i rodziło konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Po ponownym rozpoznaniu wniosku T. G. o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy decyzją z 22 listopada 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art.157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 6 marca 2006 r., znak sprawy: [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przez decyzję ustalającą warunki zabudowy - ani w zakresie przesłanek nieważności wskazanych we wniosku T. G., ani też pozostałych przesłanek nieważności. W szczególności stwierdzono, że fakt skierowania decyzji do osoby nieżyjącej w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu wniosku T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 7 lutego 2014 r., znak [...] utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 22 listopada 2013 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że decyzja wydana przez Burmistrza Miasta , której adresatem byli m.in. J. M. oraz J.P., została skierowana do osób zmarłych, a więc takich, które nie mogły mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych występował pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych, jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa. W najnowszym orzecznictwie zarysował się jednak pogląd, iż wyżej opisana linia orzecznicza nie znajduje automatycznego zastosowania do decyzji ustalających warunki zabudowy, z uwagi na ich specyficzny charakter. Podkreślono, że właściciele nieruchomości sąsiednich są stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie z tego powodu, że ubiegają się o przyznanie praw lub mogą być na nich nałożone obowiązki, ale z tego powodu, że prawa, które im służą mogą być ograniczone (zwykle chodzi tu o prawo własności). Wobec powyższego, w przypadku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy, skierowanie takiej decyzji do osoby zmarłej, niebędącej wnioskodawcą i na rzecz której nie są ustalane takie warunki, nie stanowi w tej sprawie "rażącego naruszenia prawa". Z kolei interesy prawne następców prawnych zmarłych stron postępowania są chronione w ramach instytucji wznowienia postępowania, jeśli strony te bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu. Z tego względu Kolegium przyjęło, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 6 marca 2006 r., nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. Kolegium badało przedmiotową decyzję pod kątem innych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdziło jednak, że żadna z powyższych okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Zaskarżona decyzja nie została wydana "bez podstawy prawnej", gdyż istniały przepisy prawne, który umocowywały organ I instancji i Kolegium do działania, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej. Podstawą prawną badanej aktualnie decyzji była ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie nastąpiło naruszenie kryterium właściwości miejscowej, rzeczowej oraz funkcjonalnej organu w zakresie wydania przez Burmistrza Miasta w badanej decyzji z dnia 6 marca 2006 r. Decyzja ta nie dotyczy prawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, ani nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kolegium nie dopatrzyło się także znamion niewykonalności zaskarżonej decyzji. Decyzja ta nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. G., zarzucając jej naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wydawanie zróżnicowanych rozstrzygnięć w tym samym stanie faktycznym, a także naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisu art. 158 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta pomimo wydania wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez jej skierowanie do osoby zmarłej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołano się na wydane wcześniej w niniejszej sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 listopada 2012 r. oraz z 28 czerwca 2013 r. Dwukrotnie jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano skierowanie decyzji do osoby zmarłej. Następnie SKO ponownie przeprowadziło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uznając, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe wskazuje, że SKO w takich samych stanach faktycznych wydaje zróżnicowane rozstrzygnięcia. Pomiędzy wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności, a wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności nie nastąpiła bowiem zmiana stanu prawnego w zakresie podstaw do stwierdzenia nieważności. SKO jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazuje tym razem orzecznictwo sądów administracyjnych. Należy jednak zauważyć, że SKO powołuje się między innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. (II OZ 479/11) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r. (II SA/Bk 719/11). Wskazane orzeczenia zostały więc wydane przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji burmistrza. Z powyższego wynika, że SKO odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji naruszyło zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej Skarżący zwrócił uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r. (II OSK 1071/09) stwierdził, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest rażącym naruszeniem prawa. Wskazane postępowanie dotyczyło decyzji o warunkach zabudowy. W stosunku do osoby zmarłej nie można więc wydać decyzji, a taka decyzja nie wywołuje skutków prawnych z powodu braku możliwości jej doręczenia. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest naruszeniem prawa oczywistym i bezspornym. Należy więc zauważyć, że niemożliwe do zaakceptowania są skutki prawne wynikające z decyzji skierowanej do osoby zmarłej. Taka decyzja na stałe nie mogłaby bowiem wywołać skutków prawnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że jest sporne czy decyzja o warunkach zabudowy dla samego wnioskodawcy tworzy jakiekolwiek prawa. Powyższe wskazuje więc na możliwość uznania przez SKO, że w przypadku śmierci wnioskodawcy i skierowania do niego decyzji o warunkach zabudowy taka decyzja nie byłaby dotknięta sankcją nieważności. Należy jednak uznać, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej należy uznać za rażące naruszenie prawa w każdym przypadku, gdy taka osoba posiada status strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 6 marca 2006 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy została przesłana do J. M. oraz J. P. (k. 65 i 68 akt administracyjnych), którzy zostali przez organ I instancji uznani za strony postępowania. Obydwie te przesyłki zostały doręczone domownikom adresatów. W trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalono na podstawie aktów zgonu, że J. M. zmarł [...] sierpnia 1985 r., a J. P. zmarł [...] czerwca 1995 r. W trakcie postępowania wyszło również na jaw, że w dniu [...] listopada 2005 r. - a więc również przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy - zmarła M. A. P. (k. 135 akt administracyjnych). Jak wynika z pisma E. S. z dnia 2 września 2013 r. (k. 165 akt administracyjnych) następcami prawnymi zmarłego J. P. oraz M. A. P. są E. S. oraz L. L. (przy czym obydwie nosiły wcześniej nazwisko P.). Jak natomiast wynika z rozdzielnika do sprawy ustalenia warunków zabudowy (k. 24 akt administracyjnych) E. P. i L. P. były również stronami tego postępowania. Jednocześnie ustalono, że następcami prawnymi zmarłego J. M. jest S. M. i A. M. (k. 178 akt administracyjnych). W ocenie Sądu Kolegium rozpoznając sprawę słusznie wzięło pod uwagę specyfikę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy podzielić stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, stanowi swego rodzaju promesę pozwolenia na budowę. Sąd podziela również stanowisko orzecznictwa zacytowane w zaskarżonej decyzji, iż dla inwestora składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy decyzja ustalająca takie warunki umożliwia wszczęcie kolejnej procedury administracyjnej w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast pozostałe - poza inwestorem - osoby co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych uprawnień. Pogląd ten znajduje oparcie w treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W tym kontekście na uwagę zasługuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1907/12 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ): "Dokonując oceny, czy postanowienie o zawieszeniu postępowania dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa z powodu śmierci niektórych uczestników postępowania trzeba rozważyć, czy to postanowienie wpływa na prawa i obowiązki osób, które zmarły, a do których skierowano to postanowienie. Innymi słowy, czy zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie o zawieszeniu rozstrzygało o prawach i obowiązkach osób zmarłych, co było powodem zastosowania przez ten Sąd art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odróżnić bowiem należy dwie sytuacje. Pierwszą, gdy decyzja lub postanowienie rozstrzyga o prawach i obowiązkach osoby niemającej zdolności prawnej, to skierowanie postanowienia lub decyzji do tej osoby stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności. Drugą, gdy decyzja lub postanowienie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki pozbawionej zdolności prawnej, a więc gdy nie jest ona adresatem tego rozstrzygnięcia, gdy to rozstrzygnięcie nie kształtuje jej sytuacji prawnomaterialnej lub procesowej, to wówczas następuje pozbawienie prawa do obrony, co jest kwalifikowanym naruszeniem prawa procesowego, które może być podstawą do wznowienia postępowania w sprawie (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że na zarzut ten może powoływać się osoba, której dotyczą skutki wskazanego uchybienia. Ponadto podkreślenia wymaga, że ewentualne skutki tego rodzaju uchybienia mogłyby dotknąć spadkobierców osób zmarłych, nie zaś stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. I OSK 2449/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, oba publ. www.nsa.gov.pl). Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie zachodzi druga z opisanych powyżej sytuacji, bowiem zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach osób nie mających zdolności prawnej, a więc tych osób, które Sąd pierwszej instancji wymienił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku". Poglądy wyrażone w zacytowanym wyżej wyroku Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należało uznać, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 6 marca 2006 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - pomimo, że wcześniej Kolegium stwierdziło jej nieważność w oparciu o ten sam stan faktyczny. Mimo wysłania decyzji do osób nieżyjących, nie doszło do naruszenia praw tych podmiotów, ani też ich następców prawnych, tym bardziej, że następcy prawni J. P. i M. A. P. brali udział w postępowaniu. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska skarżącego oraz powołanego przez niego orzecznictwa. Należy również zgodzić się z Kolegium, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest dotknięta innymi wadami powodującymi nieważność. W szczególności bezzasadny jest podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut wydania decyzji przez organ administracji podlegający wyłączeniu. W tym miejscu należy przypomnieć, że w latach 1990 - 1994 obowiązywał art. 27a § 1 k.p.a. o treści: "Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina". Skoro od dwudziestu lat przepis ten nie jest częścią porządku prawnego, to należy uznać, że brak jest podstaw do wyłączenia organu gminy od orzekania w sprawie, w której stroną jest gmina. Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec oddalić skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.