II SA/Bk 719/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. W. R., T. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu 29.03.2011r. do Urzędu Gminy w J. K. wpłynął wniosek B. R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci stanowiącego rozbudowę już istniejącego budynku gospodarczego, garażu na samochód półciężarowy, mającego być usytuowanym na nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] położonej w K., przy czym, tak jak istniejący budynek gospodarczy, przy granicy z nieruchomością o numerze geodezyjnym [...]. Wójt Gminy J. K. po przeprowadzeniu postępowania, na potrzeby którego zostało zlecone opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu inwestycji, pozwalające na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, decyzją z dnia [...].05.2011r. orzekło o uwzględnieniu wniosku. W decyzji określone zostały warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i krajobrazu, warunki obsługi inwestycji w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd dla nowych inwestycji ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić decyzją. Teren inwestycji posiada sąsiedztwo, które pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka ma dostęp do drogi publicznej. Istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący: W. R., H. W. R. i T. R., będący współwłaścicielami jednej z bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości, mianowicie działki o numerze geodezyjnym [...], wyrażając kategoryczny sprzeciw przeciwko budowie garażu na granicy z ich nieruchomością. Decyzją z dnia [...].07.2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdziło, że spełnione zostały określone w tym przepisie przesłanki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że projekt decyzji sporządziła uprawniona osoba natomiast z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu inwestycji wynika, że planowana zmiana zagospodarowania nie będzie kolidowała z istniejącą funkcją terenu (zabudową mieszkaniową z zabudową towarzyszącą gospodarczą i garażową). Obszar analizowany został prawidłowo zakreślony. Usytuowanie planowanego obiektu po granicy z działką [...] znajduje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie i nie zakłóci ładu przestrzennego. Kolegium zaznaczyło przy tym, że planowana rozbudowa dotyczy inwestycji mającej być usytuowaną po granicy z działką [...] tj. z nienależącą do skarżących nieruchomością. Na powyższą decyzję ostateczną zostały wniesione przez każdego z odwołujących się oddzielne skargi, które zarządzeniami z dnia 10.11..2011r. (k. 14, 30 i 55 akt sądowych) zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skargach, jednakowo brzmiących, W. R., H. W. R. oraz T. R. zarzucili decyzji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zezwolenie ustalonymi warunkami zabudowy, na wybudowanie po granicy działki sąsiedniej, budynku, którego wymiary przekraczają dopuszczalne wymiary dla tego rodzaju zabudowy, określone w par. 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym, zdaniem skarżących, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są niezgodne z przepisami odrębnymi. Skarżący dodali, że organy administracji winny działać w zgodzie z interesem wszystkich mieszkańców i kształtować stosunki prawne zgodnie nie tylko z obowiązującym prawem w sensie formalnym, lecz także z uwzględnieniem relacji społecznych, które może spowodować wydana decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie są traktowane jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 par. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W piśmie procesowym złożonym na rozprawie W. R., działający w imieniu własnym i pozostałych skarżących, dodatkowo zarzucił, że decyzja o warunkach zabudowy ma służyć zalegalizowaniu samowolnych działań inwestora, który sporną rozbudowę garażu już zrealizował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu a zarzuty podniesione w skardze i uzupełnione w piśmie procesowym złożonym na rozprawie, nie mogą skutecznie podważyć jej legalności. Z zarzutów skargi i pisma procesowego wynika, ze skarżący upatruje niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji naruszającej, z powodu usytuowania bezpośrednio przy granicy działki, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz dla inwestycji już samowolnie zrealizowanej. Każdy z tych zarzutów dotyka jednak sfery działania innych organów, niż właściwe do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albowiem w postępowaniu o warunki zabudowy zarówno kwestia oceny spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i kwestia legalności budowy, nie podlega badaniu. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zostały one przytoczone w uzasadnieniu decyzji odwoławczej a zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (sygn. IV SA/Wa 950/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym ( zagospodarowanie terenu) i architektonicznym ( ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić należy, że przedmiotem wniosku, o którym rozstrzygnęła zaskarżona decyzja, nie była budowa od podstaw nowego obiektu budowlanego, ale rozbudowa już istniejącego a zatem kontynuacja tożsamej z istniejącą funkcji zabudowy wynikała z samego charakteru przedsięwzięcia. Sporządzona na potrzeby postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego niezbicie przy tym wykazała, że zabudowa gospodarcza i garażowa, towarzysząca wolnostojącej zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, usytuowana jest wyłącznie bezpośrednio przy granicach nieruchomości. Zatem, jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, występujący na analizowanym terenie sposób lokowania na granicach nieruchomości, zabudowy gospodarczo – garażowej towarzyszącej zabudowie mieszkalnej, determinował lokalizację po granicy działki także rozbudowy garażu na działce wnioskodawczyni. Taka lokalizacja zabudowy gospodarczo – garażowej "stała się" elementem ładu przestrzennego, a ten, w połączeniu z faktem, ze chodziło o rozbudowę, nakazywał skonkretyzowanie tożsamego usytuowania rozbudowy garażu na nieruchomości inwestorki. Wbrew twierdzeniom skarżącego zatem, przesądzenie w decyzji o warunkach zabudowy, ścisłej lokalizacji rozbudowy garażu przy granicy z nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym [...], było wyłącznie następstwem ładu przestrzennego i nie miało związku z oceną dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.04.2002r. sygn. II OSK 503/08, usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości może być elementem ładu przestrzennego, istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ulega zaś wątpliwości, ze zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jeżeli zatem w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz nakaz budowy po granicy nieruchomości. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, nie może natomiast wkraczać w zarezerwowaną dla organów administracji architektoniczno – budowlanej, ocenę dopuszczalności lokalizacji zabudowy w odległościach od granic nieruchomości mniejszych niż normatywne z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie obiektów budowlanych względem granic nieruchomości, jest, co do zasady, domeną prawa budowlanego i rozstrzygane jest na etapie pozwolenia na budowę. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ar. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko powyższe jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite ( patrz: między innymi wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.05.2011r. sygn. IISA/Po 71/11, uchwała NSA z 25.11. 1996r sygn. OPK 22/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.05.2005r. sygn IVSA/Wa 905/04, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.08.2008r. sygn. akt IISA/Gd 342/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.09.2007r. sygn. akt IISA/Łd 719/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15.07.2011r. sygn. IISA/GL 127/11). Przeniesienie powyższego stanowiska na grunt niniejszej sprawy, oznacza, że dopiero na etapie udzielania pozwolenia na rozbudowę garażu, dla której to inwestycji ustalono warunki zabudowy, organ architektoniczno – budowlany jest obowiązany sprawdzić, czy przepisy techniczno – budowlane, w tym dotyczące dopuszczalnych parametrów garaży lokalizowanych przy granicach nieruchomości, będą pozwalały na realizację inwestycji. Rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych. Badając dopuszczalność lokalizacji obiektu w granicy na etapie ustalania warunków zabudowy, organ rozstrzyga w oparciu o kryteria wskazane w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno – budowlanymi. Ład przestrzenny wynika z charakteru i cech zabudowy sąsiedniego terenu a te opisane są w sporządzonej analizie funkcji i cech zabudowy i "przenoszone" zostają do treści decyzji o warunkach zabudowy. W skardze nie został zawarty zarzut "oderwanego" od cech sąsiedniej zabudowy, opisanych w analizie, określenia dopuszczalnych parametrów inwestycji objętej wnioskiem. Co zaś się tyczy drugiego zarzutu, zauważyć trzeba, że na etapie postępowania administracyjnego, żaden ze skarżących nie zarzucił inwestorce pozorności ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy garażu, wynikającej z okoliczności jej zrealizowania przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z mapy dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie wynikał fakt "istnienia" na gruncie przedmiotu objętego wnioskiem, a sugerowane w piśmie procesowym "sfałszowanie" dokumentów dołączonych do wniosku, nie zostało uprawdopodobnione. Nadto, podkreślić należy, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już istniejącej, nie jest w aktualnym porządku prawnym, bezwzględnie niedopuszczalne albowiem – w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49 "b" ust. 2) - uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jest jednym z warunków legalizacji. Wydana na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej decyzja o warunkach zabudowy, rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Reasumując, okoliczności sprawy nie potwierdzają, że decyzja o warunkach zabudowy miała "służyć" zalegalizowaniu samowolnego zrealizowania inwestycji, a nawet, gdyby tak było, to co do zasady, dopuszczalność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji, także nie byłaby wyłączona. Na marginesie końcowo zauważyć należy, że z uwagi na lokalizację spornej rozbudowy przy granicy z nieruchomością nienależącą do skarżących, nie miało w sprawie miejsca naruszenie chronionego interesu skarżących jako osób trzecich. Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-