I OSK 2576/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1491/14 w sprawie ze skargi W. K. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2015r., sygn. akt II SA/Wa 1491/14, uwzględnił skargę W. K. i uchylił sprecyzowany w sentencji rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], nadto orzekł o wykonalności zaskarżonego rozkazu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, iż Komendant Stołeczny Policji zaskarżonym rozkazem personalnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji dla Powiatu W. Z. z/s w S. B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., którym to rozkazem mianowano z urzędu W. K. na stanowisko kierownika ogniwa ([...]) Ogniwa Patrolowo – Interwencyjnego Komisariatu Policji w B. z uposażeniem zasadniczym w 6 (szóstej) grupie w kwocie 2.670 zł, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, dodatkiem służbowym w kwocie 1.000 zł i dodatkiem stołecznym. Na mocy art. 108 § 1 K.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę materialnoprawną mianowania na niższe stanowisko służbowe funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji organ wskazał art. 6e ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1. art. 104 ust. 3 i 4, art. 106 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że Komendant Policji dla Powiatu W. Z. rozkazem personalnym Nr [...] odwołał W. K. z zajmowanego stanowiska i przeniósł do swojej dyspozycji od dnia [...] października 2013 r. W związku z upływem okresu pozostawania w dyspozycji przełożonego, zaproponowano mu stanowisko kierownika ogniwa ([...]), na co wyraził on zgodę. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, policjantowi przeniesionemu do dyspozycji przysługuje przez okres 6-miesięczny dotychczasowe uposażenie, ale przepis ten nie określa warunków, jakim powinno odpowiadać nowe stanowisko służbowe. Wskazał, iż podczas rozmowy, która odbyła się [...] kwietnia 2014 r. wyjaśniono funkcjonariuszowi, iż brak jest równorzędnego stanowiska i przedstawiono mu wszystkie wolne stanowiska. W dniu [...] kwietnia 2014 r. W. K. własnoręcznie sporządził w protokole adnotację "Przedstawioną mi propozycję przyjmuję". Wobec braku stanowiska równorzędnego dla strony organ zobowiązany był do mianowania na stanowisko najwyższe względem zajmowanego przed powołaniem. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi W. K., opartej o zarzuty naruszenia szeregu przepisów procesowych i prawa materialnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu go poprzedzającego, skarżący podkreślił, że jest on dotknięty błędami, bowiem wskazane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy nie znajdują w sprawie zastosowania – art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 104 ust. 3 (powinien być ust. 2) ustawy o Policji oraz § 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 (powinien być § 8 ust. 1 i 4 pkt 2) cytowanego rozporządzenia MSWiA. Wydanie postanowienia o sprostowaniu, w którym organ wskazał inną (nową) niż w decyzji podstawę prawną nie powoduje, iż decyzja ta stała się prawidłowa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza rozpoznana została wspólnie ze sprawą o sygn. II SA/Wa 1576/14, w której zaskarżono postanowienie o sprostowaniu podstawy prawnej rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji dla Powiatu W. Z. z/s w S. B. z [...] kwietnia 2014 r., Nr [...]. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. zapadłym w tamtej sprawie Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie o sprostowaniu oraz postanowienie je poprzedzające, gdyż uznał, że doszło do merytorycznej zmiany podstawy rozstrzygnięcia rozkazu o mianowaniu w trybie sprostowania, co było niedopuszczalne, albowiem sprostowanie może dotyczyć jedynie oczywistych omyłek pisarskich. Oznacza to, zdaniem Sądu meriti, że wady zaskarżonego w niniejszej sprawie rozkazu personalnego nie zostały konwalidowane. Dlatego uwzględnił skargę. Na koniec wskazał, że rozpoznając sprawę organ, po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie o sygn. II SA/Wa 1576/14, wyda ponownie decyzję (rozkaz) w przedmiocie mianowania skarżącego na stanowisko, w którym wskaże podstawy prawne rozstrzygające. Dopiero wówczas otworzy się droga kontroli rozkazu o mianowaniu na inne stanowisko służbowe. Jako podstawę prawną orzeczenia podał art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a. Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżył Komendant Stołeczny Policji, postulując jego uchylenie oraz, zapewne omyłkowo, również uchylenie zaskarżonych decyzji, alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 113 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na odniesieniu treści ww. przepisu do niniejszej sprawy; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. i art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn uznania zaskarżonych decyzji za naruszające prawo. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności mających wpływ na wynik postępowania. Faktem jest, że organ wskazał niewłaściwą podstawę prawną decyzji. Jednakże błąd w tym zakresie nie miał wpływu na jej rozstrzygniecie. Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, które przepisy stanowiły podstawę prawną decyzji. Postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki miało na celu naprawienie powstałego błędu, nie zmieniało istoty decyzji – jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił jednak legalności zaskarżonych decyzji - przyjął jedynie, że fakt uchylenia postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki stanowi wystarczającą przesłankę konkluzji o wadliwości decyzji. Jest to pogląd błędny. Sąd nie zbadał, czy rozstrzygnięcia zawarte w zapadłych decyzjach naruszają prawo, czy nie, nie wskazał czy istnieją w tej sprawie faktyczne podstawy prawne do mianowania skarżącego na stanowisko służbowe, jak również, czy decyzje odpowiadają prawu materialnemu. Wyrok ten uchyla się więc spod kontroli instancyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu wyraził pogląd, iż skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a skarżony wyrok odpowiada prawu i nie jest dotknięty uchybieniami, zarówno o charakterze proceduralnym, jak i materialnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, dlatego musiała odnieść skutek. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podstawa uchybień procesowych jest oczywiście uzasadniona. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., uchylającego zaskarżony wyrok spod kontroli instancyjnej. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Szczegółowej wykładni tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39), do której należy odesłać Sąd meriti. W tym miejscu wystarczy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. stwierdził w jej motywach, że obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ administracji dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przeprowadzona analiza ustaleń stanu faktycznego sprawy pozwala na poprawną ocenę legalności decyzji, bo umożliwia właściwą subsumpcję faktów pod przepis prawa materialnego, umożliwia stronom postępowania poznanie sposobu rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. W judykaturze wielokrotnie akcentuje się konieczność takiego przedstawienia faktów i wyjaśnienia podstawy prawnej oraz toku rozumowania, aby możliwe było skontrolowanie instancyjne poprawności rozstrzygnięcia. Tak wielokrotnie, że nie ma tu potrzeby przywoływania przykładowych orzeczeń. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wyrazu dokonania jakiejkolwiek oceny zaskarżonego rozkazu, w tym odniesienia się do ustaleń poszczególnych faktów dokonanych na podstawie konkretnych dowodów, na podstawie których organ zrekonstruował stan faktyczny sprawy. Brak jest też jakiejkolwiek oceny poprawności zastosowanych przepisów prawa materialnego. Nadto Sąd pierwszej instancji praktycznie w ogóle nie odniósł się do zarzutów skargi. Swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie o okoliczność, iż wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1576/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie o sprostowaniu zaskarżonego w tej sprawie rozkazu oraz postanowienie je poprzedzające. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że wady zaskarżonego rozkazu personalnego nie zostały konwalidowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to wystarczający powód i argument mogący uzasadniać twierdzenie, iż te rozkazy personalne są wadliwe. Tym bardziej, że owe wady nie zostały w sprawie ujawnione. Co więcej nie jest to absolutnie wywód pozwalający na konkluzję, iż Sąd ten dokonał jakiejkolwiek oceny legalności zapadłych rozkazów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika zupełnie, jakie jest stanowisko Sądu co do ustaleń organów Policji dokonanych w toku postępowania i wyrażonego w zaskarżonym rozkazie personalnym stanowiska. Z podanych powodów uznać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom formalnym. Zapoznając się z jego treścią nie można stwierdzić, że wyrok ten został podjęty po gruntownej analizie akt sprawy i treści zaskarżonego rozkazu. Tak sporządzony wyrok uchyla się od kontroli instancyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ocenić, czy jest on prawidłowy i zgodny z prawem. A przecież nie można bez badania założyć, że zaskarżony rozkaz jest dotknięty istotną wadliwością z uwagi na wskazanie błędnych przepisów prawa, która to wadliwość uzasadniałaby jego wzruszenie. Ocena legalności nie polega wszak tylko na kontroli poprawności powołanej podstawy prawnej aktu. W orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego nawet przy braku podania podstawy prawnej aktu, istnienie w obrocie prawnym przepisu mogącego ją stanowić, nie wyklucza jego legalności, a w każdym razie obliguje sąd administracyjny do dokonania pełnej jego oceny. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona analizy poprawności zebranego w tej sprawie materiału dowodowego, ustaleń faktycznych i ich subsumpcji pod przepis prawa materialnego, odnosząc się do zarzutów, jakie skarżący zgłosił w tym zakresie. Badaniem obejmie także wszelkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne z urzędu. Przede wszystkim rozważy, czy podstawa prawna rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest poprawna, a jeśli nie, to czy mimo tego zaskarżony rozkaz personalny odpowiada prawu. Z uwagi na to, że zaskarżony wyrok został uchylony ze względów procesowych – z powodu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. – podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 113 K.p.a. nie podlegał badaniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnione jest powodem rozstrzygnięcia i znajduje oparcie w art. 207 § 2 P.p.s.a. ----------------------- 1