IV SA/Po 146/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Kinga Jaśniewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 3. uchyla decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 4. uchyla decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 5. uchyla decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 6. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego W. T. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] maja 2010 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u W. T. (dalej jako Strona, Skarżący), wystosowane przez [...] S.A. z siedzibą w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej jako PPIS, organ I instancji) po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej nie stwierdził u Strony choroby zawodowej: obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznej 1,2 i 3 kHz - choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869 z późn.zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, dalej jako Rozporządzenie). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dwoma decyzjami nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r. PPIS, wskazując na art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212 poz. 1263 z późn. zm., dalej jako uPIS) po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej nie stwierdził u strony choroby zawodowej: obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznej 1,2 i 3 kH, choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do Rozporządzenia. W jednobrzmiących uzasadnieniach organ I instancji opisał przebieg postępowania podkreślając, że w opiniach jednostek medycyny pracy sformułowano jednoznaczne i poparte szczegółowym uzasadnieniem wnioski o braku podstaw do rozpoznania u Strony choroby zawodowej narządów słuchu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) wskazując że rozpatrzył odwołanie Strony od decyzji z dnia 27 lipca 2012 r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] PPIS, wskazując na art. 5 pkt 4a uPIS nie stwierdził ww. choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia. Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy ( Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 z późn. zm.) za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym "narażeniem zawodowym". Bezsporna jest kwestia narażenia zawodowego Strony. PPIS ocenił, że niewielkie różnice ubytku słuchu w audiogramach wykonanych przez jednostki orzecznicze I i II stopnia są konsekwencją świadomej reakcji pacjenta na bodźce dźwiękowe i żaden z uzyskanych wyników nie przekracza progu 45 dB w uchu lepiej słyszącym, który jest wymagany przepisem Rozporządzenia. Z tego powodu badania audiometryczne w celach orzeczniczych uzupełnia się zwykle badaniami obiektywnymi (otoemisja, audiometria impedancyjna z zapisem odruchów ipsilateralnych z mięśnia strzemiączkowego, potencjały wywołane z pnia mózgu). Wszystkie te badania wykonano u Strony, a na ich podstawie uprawnione jednostki orzecznicze I i II stopnia wydały spójne i niewymagające, zdaniem PPIS, uzupełnienia orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W odwołaniu od opisanej decyzji W. T. podkreślił różnicę w rozpoznaniach jednostek orzeczniczych obu stopni. Badanie audiometryczne jest badaniem mało obiektywnym. Badanie w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi przeprowadzono w pokoju, może wypoczynkowym, gdzie znajdował się kanapotapczan, fotele i kartony – bez kabiny audiometrycznej. Dlaczego nie podano wyników wszystkich trzech badań. Co z tego, że Odwołujący się słyszy jakiś dźwięk, skoro większym problemem jest rozumienie mowy. Nie odniesiono się do wyników badania słuchu ucha prawego, s. 23 dokumentacji w PPIS. Według Strony uszkodzenie wynosi 46,6 dB. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję PPIS z dnia [...] lutego 2013 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (punkt pierwszy sentencji decyzji) oraz nie stwierdził u Strony choroby zawodowej narządu słuchu, tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionego w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia (punkt drugi sentencji decyzji). Uzasadniając WPWIS napisał, że wyjaśniając zarzuty podniesione w odwołaniu wystąpił oddzielnie do jednostek orzeczniczych obu stopni o dodatkową konsultację oraz zajęcie stanowiska w sprawie. Jednostka orzecznicza II stopnia – Instytut Medycyny Pracy w Łodzi po ponownej analizie całej dokumentacji podtrzymała treść orzeczenia z dnia [...] stycznia 2011 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (k. 99 akt administracyjnych sprawy) zaznaczając, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do weryfikacji orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania u Strony choroby zawodowej pod postacią uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Proces diagnostyczny został wykonany zgodnie z zasadami przyjętymi w orzecznictwie o chorobach zawodowych, Instytut jest jednostką referencyjną w dziedzinie medycyny pracy w kraju, zaś warunki i technika przeprowadzanych w tej jednostce badań (w tym badań audiometrycznych) odpowiada wszystkim przyjętym standardom, a badania takie odbywają się w kabinie audiometrycznej. U Strony wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym wynosi jedynie 40 dB. Jednostka orzecznicza I stopnia po ponownej analizie dokumentacji poinformowała, iż decydujące znaczenie przy wydaniu orzeczenia lekarskiego stanowiła wielkość średniego uszkodzenia słuchu, które nie spełniało kryterium rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Ponadto potwierdziła, iż choroby współistniejące mogły mieć wpływ na uszkodzenie słuchu. WWINB stwierdził, że opinie obu niezależnych od siebie lekarskich jednostek orzeczniczych są spójne i zbieżne. W sprawie została spełniona jedynie pierwsza z przesłanek tj. narażenie zawodowe potwierdzone przez pracodawcę. Nie zostały spełnione dwie dalsze przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej: schorzenie nie jest objęte wykazem chorób zawodowych, zaś ocena narażenia zawodowego nie wykazał związku przyczynowego rozpoznanej choroby z warunkami lub sposobem wykonywanej pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, obejmującej punkt drugi sentencji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: a) naruszenie art 7, art. 77 § 1 i art 80 kpa polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie rzeczywistego trwałego ubytku słuchu u skarżącego a co się z tym wiąże wydanie decyzji w oparciu wyłącznie o orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi bez weryfikacji sposobu przeprowadzenia badań i zasadności wniosków zawartych w orzeczeniu, b) naruszenie art 7, art. 76 §1, art 77 §1 i art 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza na podjęciu decyzji wyłącznie w oparciu o orzeczenie lekarskie wydane przez Instytut Medycyny Pracy w sytuacji, kiedy w trakcie postępowania skarżący negował wyniki badań przeprowadzonych w instytucie jako wykonanych w warunkach uniemożliwiających prawidłowe zdiagnozowanie trwałego ubytku słuchu, c) naruszenie art 8 i art 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz uniemożliwia rzetelne dokonanie kontroli. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PPIS a także decyzje wskazane w punktach 1-3 sentencji wyroku nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jednak z powodów zupełnie innych niż wskazane w skardze. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. Nr 153 poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sąd stwierdza, że organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się uchybień proceduralnych, które nie tylko wpływają na wynik sprawy, ale i naruszają obowiązujący porządek prawny. Niedopuszczalnym jest bowiem podjęcie dwóch rozstrzygnięć w sprawie przez ten sam organ administracji, a taka sytuacja miała miejsce. Także niedopuszczalne jest zignorowanie takiej sytuacji przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny trzykrotnie rozpoznawał odwołanie od decyzji organu I instancji. Uszło uwadze organów administracji, że PPIS drugi raz rozpoznając zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u Skarżącego (po uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) wydał w odstępie kilku dni dwa rozstrzygnięcia w sprawie. Są to decyzje z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r. o takim samym numerze: [...]. Sąd podkreśla, że obie decyzje znajdujące się w aktach administracyjnych zawierają składniki służące pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak też procesowego (art. 106 § 1 k.p.a.). Nie sposób traktować wcześniejszej decyzji jako projektu decyzji. Oba rozstrzygnięcia zostały podpisane przez tą samą osobę, działającą z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zawierają to samo uzasadnienie: organ I instancji nie stwierdził choroby zawodowej (tej samej). Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2007 r., IV SA/Po 250/07 (tekst dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego) sformułowane w podobnym stanie faktycznym, że doktryna dopuszcza możliwość wielokrotnej zmiany treści decyzji przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem, nawet jeśli decyzja została podpisana, jednak żaden przepis procedury administracyjnej nie pozwala na podjęcie dwóch decyzji. Sam fakt sporządzenia dwóch decyzji w tej sprawie rażąco narusza procedury postępowania administracyjnego w szczególności podstawowe zasady przewidziane w Rozdziale 2 Działu I oraz Rozdziału 7 i 10 Działu II k.p.a. W głównej mierze uchybienia te godzą w zawartą w art. 6 zasadę legalizmu, w art. 8 zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa urzeczywistniającą zasadę demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 11 zasadę przekonywania, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania oraz trwałości decyzji administracyjnych (art. 12, 16 kpa), których naruszenie generalnie implikuje konieczność wyeliminowania dotkniętych owymi naruszeniami aktów organów administracji publicznej z obrotu prawnego. Nie może być tak, że w obrocie prawnym istnieje zarówno decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. jak i później wydane decyzje w sprawie. Sąd zaznacza, że opisane naruszenie przepisów postępowania skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich decyzji wydanych w sprawie później niż decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd podkreśla, że powodem uchylenia rozstrzygnięć nie jest merytoryczna ocena wydanych w sprawie decyzji. Najpierw bowiem organy administracji muszą przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem przepisów k.p.a. W sytuacji takiej, jak niniejsza, merytoryczna kontrola obu wydanych w sprawie decyzji byłaby niedopuszczalna. Odrębnym uchybieniem organu wyższego stopnia było sformułowanie rozstrzygnięcia z naruszeniem reguł zawartych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. WPWIS nie wyjaśnił powodu z którego uchylił odmowną decyzję organu I instancji (w punkcie pierwszym sentencji decyzji) oraz, niejako ponownie, odmówił stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej (w punkcie drugim sentencji decyzji). Organ odwoławczy realizuje kompetencje merytoryczno-reformacyjne w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 11 wydanie. Warszawa 2011, s. 515; uwaga nr 7 do art. 138). Sąd zastrzega, że opisane uchybienie jako takie nie miałoby jednak wpływu na wynik sprawy, a w związku z tym, samodzielnie nie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, oceniając zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u Skarżącego, wszechstronnie oceni materiał dowodowy oraz odniesie się do argumentów i zarzutów Skarżącego. Sąd zaznacza, że eliminacji z obrotu prawnego podlegały decyzje administracyjne, nie zaś materiał dowodowy dotąd zgromadzony. Do organu administracji należy ocena tego materiału oraz jego kompletność. Z uwagi na powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w punktach od 1 do 5 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie 6 sentencji wyroku. MZ