IV SA/Wa 1080/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi K.Sp. z o.o. z siedzibą w L. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada W. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. zmieniła uchwałę z [...] czerwca 2006 r nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w ten sposób, że nadała jej nowe brzmienie poprzez przyjęcie, że przystępuje do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w dwóch częściach: pierwszej i drugiej, w celu uchwalenia w pierwszej kolejności planu miejscowego w części pierwszej, w dalszej kolejności w części drugiej zgodnie ze wskazanymi w uchwale granicami terytorialnymi. Poprzednio wszczęte postępowanie planistyczne, w dacie podejmowania tej uchwały, było na etapie po rozpatrzeniu uwag, po pierwszym wyłożeniu projektu planu. W związku z licznymi uwagami i w celu szybszego uchwalenia planu Rada W. postanowiła teren objęty procedurą planistyczną podzielić. Powody podjęcia uchwały zmieniającej wynikały z uzasadnienia projektu uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wywiodła K. spółka z.o.o. z siedzibą w L., dalej spółka, skarżąca. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: - naruszenie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U. 2012, poz. 647), dalej pzp poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S.; -naruszenie art. 7 Konstytucji R.P. w zw. z art. 20 pzp poprzez brak podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że: 1. Ustawa pzp nie przewiduje, po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, expressis verbis, możliwości podziału planu na dwie lub więcej części. Podstawy do podejmowania tego rodzaju uchwał organy upatrują w generalnej kompetencji Rady W. do podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji a więc w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 1 pzp. W związku z podjętą uchwałą Rada powinna powtórzyć w ramach zmienionego planu dalsze procedury planistyczne. Skarżąca wywodziła, że nie mamy do czynienia z tym samym planem skoro zostanie uchwalony jako część a nie całość pierwotnego planu. Jeżeli tego się nie uczyni dojdzie do naruszenia procedury ich sporządzania. 2. Procedura planistyczna to określona sekwencja czynności podejmowanych w tej procedurze, określona kolejnymi działaniami określonymi w art. 17 pzp. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ochrony podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia aktu planistycznego. Sekwencja tych czynności gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, pośrednią kontrolę legalności podejmowanych w projekcie rozwiązań w granicach uzyskiwanych uzgodnień i opinii. Procedury tej nie można przyspieszyć. Jeżeli Rada W. decyduje o podziale planu już opracowywanego to powinna dla obu tych procedur zachować sekwencję czynności wskazanych w art. 17 p.z.p. 3. Defragmentacja planu zmieniła kształt jego ustaleń, co w połączeniu z próbą pozbawienia właścicieli i podmiotów zainteresowanych udziałem w nowo opracowywanych procedurach budzi uzasadniony sprzeciw. 4. W uchwale wadliwie jako podstawę prawną do jej podjęcia wskazano art. 20 ust. 1 pzp. Przepis ten stanowi podstawę do uchwalenia miejscowego planu a nie do jej zmiany. 5. Projekt zaskarżonej uchwały został wprowadzony do porządku obrad [...] Rady W. w ostatniej chwili, odpowiedni druk nie został opublikowany w BIP, razem z pierwotnym porządkiem obrad czym uniemożliwiono zainteresowanym zapoznanie się z projektem uchwały przed sesją Rady. Rezultatem jej pochopnego, pośpiesznego i niezasadnego podjęcia jest jej wadliwość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że: -pełnomocnictwo dla r. pr. A. H. nie zostało podpisane przez osobę upoważnioną do reprezentowania spółki – czyli nie przez członka zarządu ale prokurenta. Także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako podpisane przez I. K., było wadliwe, a zatem wezwanie to nie zostało skutecznie dokonane. I. K. nie posiadała bowiem stosownego pełnomocnictwa od spółki do działania w jej imieniu. -zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej – co zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest warunkiem uwzględnienia skargi na plan miejscowy. Uchwała nie odnosi się do indywidualnych praw i obowiązków spółki a jedynie określa terytorialny i treściowy zakres działania organów gminy przy opracowywaniu projektu planu. Tego rodzaju zmiany nie odnoszą się do interesu prawnego skarżącego. Również odsunięcie w czasie uchwalania planu miejscowego, nawet gdy skarżący ma do tego terenu tytuł prawny, nie jest związane z jego interesem prawnym. -zarzuty skargi dotyczące naruszenia trybu sporządzania planu, w tym art. 7 Konstytucji R.P. są niezasadne. Przepisy prawa nie zabraniają uchylania uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu planu ani też nie zabraniają podziału procedury planistycznej. Zachowanie procedury planistycznej będzie dopełnione jeżeli dla każdej z nich zachowana zostanie sekwencja czynności o jakiej mowa w art. 17 pzp. Dopuszczalność etapowania procedury planistycznej jest akceptowane w doktrynie i orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną do zaskarżenia uchwały Rady Gminy stanowi przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D.U.nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego" Aby zatem móc skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwały skarżący musi wykazać że "zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem"- tak w wyroku NSA z 1 października 2013 r., sygn. akt I, OSK 1209/13 w LEX nr 1391696. Tego rodzaju pogląd jest jednolity w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Mówiąc inaczej strona musi wykazać, że naruszenie przez organ uchwałą konkretnego przepisu prawa negatywnie i bezpośrednio wpływa na sferę uprawnień tego podmiotu, pozbawia go tych uprawnień czy też je ogranicza. Musi więc wykazać istnienie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. (por. wyrok NSA z 22 marca 2013 r, syg. akt I OSK 2236/12 nr 1331533, wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r, sygn. akt II OSK 1424/12, Lex nr 1341536). Ugruntowany jest także w orzecznictwie pogląd, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis (por.wyrok NSA w Warszawie z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, Lex nr 1311573, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, I SA/Go 923/12, Lex nr 1311186). Ani zatem samo naruszenie prawa ani potencjalny stan zagrożenia interesu prawnego czy uprawnienia nie są wystarczające do uznania, że stronie skarżącej przysługuje legitymacja do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała aby przysługiwał jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady W., a co za tym idzie aby tą uchwałą doszło do jego naruszenia. Zarzuty spółki sprowadzają się w istocie do braku podstaw prawnych do podziału terenu objętego procedurą planistyczną w trakcie trwającej procedury, wadliwej podstawy prawnej uchwały i obawy o dalsze losy procedury planistycznej – co, w ocenie sądu nie jest w żadnym razie wystarczające do uznania, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Nawiasem mówiąc skarżąca nawet nie wskazuje, że przysługuje je jakiekolwiek prawo rzeczowe czy obligacyjnego do terenu objętego planem czy inne prawo, które mocą zaskarżonej uchwały zostało ograniczone albo na które treść uchwały wpłynie. Skarżąca obawia się jedynie, że na skutek podjętej uchwały nie zostanie zachowana sekwencja proceduralna wynikająca z art. 17 ustawy pzp. Ta obawa, w świetle wyżej powołanych uwarunkowań prawnych w żadnym razie nie uzasadnia przyjęcia naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej a raczej stanowi wyraz troski spółki o to aby działanie organu jakim jest Rada nie było niezgodne z prawem. Nawet gdyby przyjąć, że jest ona właścicielem działek wymienionych w pełnomocnictwie dla I. K. o nr ew. [...] i [...] to stwierdzić należy, że nie są one wymienione w zaskarżonej uchwale w związku z tym trudno na tej podstawie przyjąć, że uchwała dotyczy gruntów co do których stronie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Fakt ten powinien być wykazany – czego w sprawie nie uczyniono. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca spółka nie ma legitymacji do skarżenia kwestionowanej uchwały Rady W. i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012r, poz. 270), dalej p.p.s.a. Brak legitymacji skargowej uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi. W świetle tej ustawy i jej art. 199 i 200 brak jest podstaw do zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów należy się wyłącznie skarżącemu którego skarga została uwzględniona, co wynika z art. 200 p.p.s.a. albo w przypadku umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 2 tej ustawy – co z kolei wynika z art. 201 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosku Rady o odrzucenie skargi z powodu wadliwości pełnomocnictwa wskazać należy, że zgodnie z odpisem z KRS skarżącej spółki J. B. jest samoistnym prokurentem spółki – co w świetle art. 205 § 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodek spółek handlowych (t.j. Dz.U.2013.1030 ) w zw. z art. 109 1 ustawy kodeks cywilny upoważniały prokurenta samoistnego do działania w imieniu spółki a więc i do udzielenia I. K. pełnomocnictwa do wystąpienia w imieniu Spółki jako przedsiębiorstwa z żądaniem usunięcia naruszenia prawa. Umocowanie r. pr. A. H. do wniesienia skargi do WSA wynika z udzielonego mu przez spółkę w której imieniu działała pełnomocnik I. K.