II SA/Rz 581/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [..] jest decyzja Wojewody [..] w [..] z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 5 kwietnia 2013 r. M.S., K.K., K.B. i T.K. zwrócili się do Prezydenta Miasta [..] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. 22/5 obr. [..] [..]. Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2013 r. Wojewoda [..] wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta [..] wyznaczając w jego miejsce Starostę Powiatu [..]. Decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..], Starosta Powiatu [..] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 100 o pow. 0,4324 ha obr. [..][..], objętej KW nr [..], na rzecz wnioskodawców po 1/4 części. Jednocześnie zobowiązał w/w solidarnie do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [..] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 207.596,00 zł, płatnego w 6 rocznych ratach, zastrzegając naliczanie odsetek ustawowych w razie zwłoki lub opóźnienia. Zarazem organ postanowił, że wierzytelność Gminy podlegać będzie zabezpieczeniu, a jeżeli zabezpieczeniem tym okaże się hipoteka, wówczas decyzja stanowić będzie podstawę wpisu do księgi wieczystej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 i 2, art. 141, art. 142 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) dalej: "Ugn", a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "Kpa". Organ I instancji ustalił, że umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [..] września 1992 r. Rep. A nr [..] wnioskodawcy zbyli za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 22/5 o pow. 0,4358 ha obr. [..] w celu budowy obiektów handlowych i usługowych, takich jak dom handlowy, dom rolnika, parking – w rejonie Al. [..]. Inwestycja ta nie została jednak zrealizowana. Znajduje się na niej infrastruktura energetyczna (3 czynne i jedna nieczynna). Sama działka porośnięta jest trawą i częściowo zadrzewiona. Brak na niej jakichkolwiek budynków. Obecnie ww. działka oznaczona jest nr 100, przy czym wskutek modernizacji ewidencji zmianie uległa jej powierzchnia. Na terenie tym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka znajduje się w konturze 1ZPp – co oznacza przeznaczenie na publiczną zieleń urządzoną – parkową, gdzie obowiązuje zakaz sytuowania budynków i budowli innych niż obiekty małej architektury, ciągi piesze, ścieżki rowerowe, place zabaw dla dzieci, boiska trawiaste, zbiorniki i cieki wodne, urządzenia rekreacyjne i wypoczynkowe, słupy i tablice ogłoszeniowe i zadaszona scena. Mając na względzie powyższe Starosta uznał, że ziściły się przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Cel wywłaszczenia nie został bowiem osiągnięty. Wartość podlegającego zwrotowi odszkodowania określono na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Należność tę na wniosek inicjatorów postępowania, przy uwzględnieniu ich sytuacji majątkowej, rozłożono na raty. Po rozpatrzeniu lakonicznego odwołania Gminy Miasto [..] opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [..], działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a Ugn, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uznał bowiem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy wskazywał, że cel nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Przedmiotowa działka została nabyta w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), a zatem z mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 Ugn znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy art. 136 i 137 Ugn określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a to w związku ze zmianą stanu prawnego wynikającą z ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1429). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [..] domagając się stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 Ugn i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 września 1992 r., ponieważ lokalizacja obiektów handlowych nie stanowiła w tamtym czasie celu publicznego. Dlatego nie powinna podlegać aktualnie zwrotowi. Zarzucono również naruszenie art. 2, 31 ust. 3, 64 art. 1, 2 i 3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgłoszono postulat zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 1 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej, ponieważ rozszerzono nią przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych na podstawie ustawy z 1985 r. nieruchomości nie tylko na rzecz Skarbu Państwa, ale również gmin, które w tamtym czasie nabywały nieruchomości w drodze "zwykłego" obrotu cywilnoprawnego, nie będąc zagrożone obowiązkiem zwrotu nabywanych nieruchomości. Obowiązek taki pojawił się dopiero wskutek powołanej nowelizacji, stanowiącej po części realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. SK.9/08, przy czym Gmina nie uzyska za zwracaną przedmiotową nieruchomość ceny rynkowej, którą zapłaciła podczas jej nabycia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby nowelizacja Ugn naruszała postanowienia Konstytucji RP. Dopóki znowelizowana treść art. 216 Ugn będzie obowiązywała konieczne jest stosowanie postanowień tego przepisu. Postanowieniem z [..] kwietnia 2014 r. organ na mocy art. 9 Ugn wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione, chociaż nawiązujących do niektórych z nich. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest zwrot nieruchomości dawniej oznaczonej jako działka nr 22/5 obr. [..] aktualnie oznaczonej nr ewid. 100 w obr. [..][..] objętej KW w [..] zbytej przez wnioskujących o zwrot M.S., K.K. K.B. i T.K. na rzecz Gminy Miasto [..] aktem notarialnym Rep. A [..] z dnia 16 września 1992 r. Sporządzonym przez notariusza R.P. Z treści tego aktu wynika, iż przedstawiciele Gminy [..] oświadczyli, że sprzedaż działki następuje na cele uzasadniające jej wywłaszczenie, gdyż działka 22/5 nabywana jest do zasobu gruntów miasta [..] – pod lokalizację obiektów handlowych i usługowych (§ 5 aktu notarialnego). Umknęła jednak uwadze organów inna istotna wynikająca z tego aktu okoliczność, iż w dziale III Księgi wieczystej Kw nr [..] prowadzonej dla nieruchomości położonej w [..] w obr. [..] obejmującej działkę 22/5 – według poświadczenia Sądu Rejonowego w [..], wpisane były ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa odnośnie działek nr 22/2 i 98/6. Kwestia ta jest w ocenie Sądu istotna z uwagi na zapisy obowiązującej w dacie nabycia nieruchomości ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 z późn. zm.), według której możliwość zawarcia umowy poprzedzała ewentualne postępowanie wywłaszczeniowe (art. 46 ust. 1 i 3), a zgodnie z art. 47 ust. 1 wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jednakże mogło być tak, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy z 12 marca 1959 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 z późn. zm.). Przepis art. 6 ust. 1 tamtej ustawy dopuszczał wyraźnie możliwość zawarcia umowy w toku postępowania wywłaszczeniowego. Wyjaśnienie tych okoliczności w ocenie Sądu jest istotne wobec faktu, że sam fakt nabycia nieruchomości do zasobu gminy nie przesądzał o tym, że nieruchomość była nabywana w celach, na które mogła być wywłaszczona. Celami publicznymi w rozumieniu ustawy z 1958 r., zgodnie z art. 46 ust. 2 były: 1) budowa i utrzymanie dróg i urządzeń komunikacji publicznej, obiektów budowlanych i urządzeń koniecznych do zapewnienia łączności publicznej, ochrony środowiska, pomieszczeń dla urzędów publicznych, komunalnych ujęć wody, regulacji cieków i wznoszenia wałów przeciwpowodziowych, 2) budowa i utrzymanie szkół podstawowych, szpitali, domów opieki społecznej, urządzeń sanitarnych i cmentarzy, 3) budowa i utrzymanie obiektów budowlanych i urządzeń niezbędnych do obronności państwa oraz do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymanie zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich, 4) zorganizowane budownictwo wielorodzinne, 4a) budowa i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci, 5) inne oczywiste cele publiczne. W powszechnym rozumieniu w Polsce po 1989 r. budowa obiektów handlowych i usługowych nie kojarzy się jako "inny oczywisty cel publiczny" lecz jako cel wręcz komercyjny. Okoliczności te wymagają jednak wyjaśnienia, przede wszystkim poprzez dotarcie do dokumentów znajdujących się w dawnej Księdze wieczystej Kw nr [..], bo mogło przecież być tak, że Gmina [..] nabywała nieruchomość jako następca prawny Skarbu Państwa. Gminy jako osoby prawne powstały bowiem ponownie dopiero w oparciu o ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Wszystko to jest istotne wobec zarzutu, że umowa z 16 września 1992 r. nie była umową zawartą w ramach wywłaszczenia i na cele uzasadniające wywłaszczenie lecz zwykłą umową cywilnoprawną. Po analizie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wątpliwości Sądu budzi też prawidłowość ustalenia przez organy, że dawna działka 22/5 wg obowiązującego w dacie jej nabycia przez Gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [..] uchwalonego uchwałą Rady Miasta [..] Nr [..] z [..] czerwca 1992 r., znajdowała się na terenach przeznaczonych pod lokalizację obiektów handlowych i usługowych. Tak przyjęła na potrzeby operatu szacunkowego z listopada 2013 r. rzeczoznawca majątkowy E.M-H. opisując przeznaczenie działki z dnia nabycia. Tymczasem próba umiejscowienia spornej działki na części graficznej planu wskazuje raczej na jej położenie na terenach oznaczonych symbolem ZP, które według zapisów planu były przeznaczone pod budowę obiektów związanych z funkcją nowoutworzonej Kurii Diecezjalnej, które po uwzględnieniu uwarunkowań ekologicznych mogły być zlokalizowane w sąsiedztwie Katedry od strony północnej lub wschodniej w tym konturze. Przedstawiona zaś koncepcja zagospodarowania działki domów handlowych [..] w [..] z [..] lutego 1988 r. wydaje się dotyczyć innych nieruchomości, zlokalizowanych przy skrzyżowaniu ulic [..] i [..]. Tereny te były rzeczywiście oznaczone symbolem KS jako przeznaczone pod lokalizację obiektów handlowo-usługowych, Państwowej Straży Pożarnej oraz targowiska bazarowego z parkingiem na około 1 000 miejsc. Działka nr 22/5 była zaś położona bliżej ulicy [..]. Konieczne byłoby więc bezsprzeczne ustalenie, na jakich terenach była położona nabywana działka według wówczas obowiązującego m.p.z.p., co mogłoby pomóc wyjaśnić czy w istocie uchwała Nr [..] Rady Miasta [..] z [..] listopada 1990 r. w zakresie § 2 pkt 6 rzeczywiście dotyczyła dawnej działki 22/5. W świetle analizy aktualnych map znajdujących się w aktach oraz dawnego m.p.z.p. Miasta [..], w tym jego części graficznej można poddawać w wątpliwość ustalenia organów w zakresie nabycia na cele uzasadniające wywłaszczenie, w tym treść pisma Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [..] z dnia [..] sierpnia 2013 r. Powyższe luki w materiale dowodowym powodują, iż w ocenie Sądu organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazały też dlaczego dają wiarę określonym dowodom, choćby zapisom aktu notarialnego co do nabycia na cele uzasadniające wywłaszczenie. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie można bowiem wykluczyć, że dokonanie pełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego przekreśli możliwość zwrotu nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego. Wobec stwierdzenia naruszenia w/w przepisów postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Takie bowiem naruszenia można badać dopiero wtedy, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy. Kwestia niedostatecznego wyjaśnienia sprawy dotyczy także sytuacji majątkowej osób żądających zwrotu nieruchomości. Przepis art. 141 ust. 1 Ugn w istocie przewiduje możliwość rozłożenia na raty należności, o której mowa w art. 140. Jego sformułowanie wskazuje na uznaniowy charakter tej instytucji. Jednakże uznanie administracyjne – mimo braku w przepisie konkretnych kryteriów – nigdy nie oznacza dowolności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 302/09, że organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie (Lex nr 553004). Należałoby więc najpierw dokonać ustaleń w zakresie czy osoby, które ewentualnie odzyskają nieruchomość nie są w stanie jednorazowo uiścić (przecież solidarnie) zwaloryzowanej należności. W tym zakresie organy naruszyły te same przepisy postępowania a to: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490). Wobec powyższego przedwczesne byłoby pytanie Trybunału Konstytucyjnego o konstytucyjność przepisów prawa materialnego. Ponadto w ocenie Sądu kwestionowany przez Gminę przepis art. 1 pkt 2 ustawy z 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2012 r. poz. 1429) nie budzi wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP. Wręcz przeciwnie – jest on wyrazem równości wobec prawa podmiotów, na rzecz których wywłaszczono nieruchomości. W takiej samej sytuacji gmina, na rzecz której nastąpiło wywłaszczenie jest traktowana jak Skarb Państwa. Dlatego Sąd oddalił wniosek skarżącej. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy wyjaśnią czy nabycie na podstawie umowy zawartej 16 września 1992 r. rzeczywiście zostało zawarte w celu uzasadniającym wywłaszczenie działki 22/5, w tym dotrą do dokumentów uzasadniających wpis w dziale III dawnej KW nr [..] dotyczących postępowań wywłaszczeniowych. Ustalą też na jakich terenach według wówczas obowiązującego u.p.z.p. znajdowała się ta działka i czy w świetle tych okoliczności przepisy § 2 pkt 6 uchwały Rady Miasta [..] z [..] listopada 1990 r. nr [..] mogły dotyczyć tej nieruchomości. Zbiorą także materiał dowodowy w zakresie stanu majątkowego i dochodów osób żądających zwrotu nieruchomości. Tak uzupełniony materiał dowodowy powinien zostać rozpatrzony zgodnie z art. 80 k.p.a., czego odzwierciedlenie powinno zawierać uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji.