I OSK 394/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt. III SA/Kr 510/14 o odrzuceniu skargi P.W. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kontrolnego badania lekarskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 510/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę P. W. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kontrolnego badania lekarskiego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w Lublinie orzeczeniem z dnia 8 października 2013 r. nr [...] poinformowała P.W.o zakończeniu czynności komisyjno – lekarskich w wyniku, których uznano, że jest on zdolny do służby. Ponadto uznano, że brak jest podstaw prawnych do zaliczenia wyżej wymienionego do jednej z grup inwalidów od 8 października 2013 r. P.W. wniósł odwołanie od niniejszego orzeczenia podając, że jego stan zdrowia jest o wiele poważniejszy niż ustaliła to komisja. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Krakowie orzeczeniem z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...] uznała P. W. za zdolnego do pracy. W uzasadnieniu wskazano, że choroba nadciśnieniowa, która była powodem inwalidztwa i pozostawała w związku ze służbą w SW obecnie nie sięga poziomu inwalidztwa (zmiana ustawy o SW). Istniejące obecnie schorzenia nie pozwalają na zaliczenie badanego do którejkolwiek z grup inwalidzkich od dnia 7 stycznia 2014 r. Od tego orzeczenia P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniósł, że w związku z decyzją Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Krakowie utracił posiadaną III grupę inwalidzką i znaczną część posiadanej emerytury z tytułu służby w Służbie Więziennej. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska MSW w Krakowie stwierdziła, że w związku ze zmianą przepisów obowiązujących dla Służby Więziennej skarżącemu nie przysługuje żadna grupa inwalidzka. W uzasadnieniu w/w postanowienia odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Sąd podał, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Krakowie z dnia 7 stycznia 2014 r. nr [...] dotyczące ustalenia związku powstałych schorzeń ze służbą oraz ustalenia grupy inwalidztwa. Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem lub chorobami pozostającymi w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku tego inwalidztwa ze służbą (§ 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia). Komisje lekarskie podległe MSW są, zatem właściwe w zakresie badań medycznych i wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, a także w szczególności o stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą (§ 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei zasady orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Służby Więziennej zawarte są w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości, że skarżone przez Piotra Wyrwę orzeczenie komisje lekarskiej nastąpiło w trybie powyższych regulacji oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 223, poz. 1473 ze zm.), wydanego na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67, ze zm.). Jak wynika z treści rozdziału trzeciego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.), badania kontrolne inwalidów przeprowadza się w sprawach związanych z orzekaniem o inwalidztwie. Zaskarżone orzeczenie zostało zatem wydane dla celów emerytalno - rentowych na podstawie ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Sąd I instancji stwierdził, że sprawa, w której przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w przedmiocie ustalenia związku powstałego schorzenia ze służbą oraz ustalenia grupy inwalidztwa, nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną, nie mieści się także w katalogu aktów prawnych lub czynności, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy P.p.s.a. – i jako taka – nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. W. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Krakowie nie podlega w świetle w/w przepisów kontroli sądowej wykonywanej przez sądy administracyjne. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem obowiązkiem sądu jest zbadanie między innymi legitymacji skarżącego, zachowania terminu do wniesienia skargi, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. Ocenie sądów administracyjnych podlega zgodność z prawem decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie skarżący zaskarżył orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 7 stycznia 2014 r. w sprawie inwalidztwa i jego związku ze służbą w Służbie Więziennej W związku z powyższym wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że orzeczenia komisji lekarskich działających w sprawach funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, kandydatów do takiej służby oraz emerytów i rencistów ABW czy Urzędu Ochrony Państwa dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby. Takie orzeczenia podejmowane są na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. Nr 88, poz.809 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz.676). Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby lub zwolnienia ze służby. Mają one jednak byt w pełni autonomiczny i podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt.1 P.p.s.a. Natomiast druga grupa orzeczeń to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy, to jest przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, emerytów i rencistów Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 160, poz.1552 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.). Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (por. wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2010 sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008r sygn. akt II OSK 667/08 opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r sygn. III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000r, nr 5, poz.167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r sygn. akt OPS 8/97, postanowienie NSA z 6 listopada 2000r sygn. OSA 1/00 ONSA z 2001, nr 2, poz.47 oraz wyrok NSA z 22 lipca 2010 r. sygn. I OSK 220/10 opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). Należy przy tym zaznaczyć, iż przedmiotem skargi do Sądu I instancji było orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Krakowie wydane na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne jest twierdzenie, iż powyższe ustalenia dotyczące służby wojskowej, mają również zastosowanie do funkcjonariuszy służby więziennej. W tej sytuacji jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., albowiem Sąd I instancji trafnie przyjął, że skoro w niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie dotyczyło ustalenia stanu zdrowia skarżącego, byłego funkcjonariusza służby więziennej, dla celów rentowych, to orzeczenie to należy do drugiej omawianej powyżej grupy orzeczeń nie mających samodzielnego bytu i nie podlegających kontroli sądów administracyjnych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.