I SA/Wa 2335/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi E. W., Z. T., B. A. i K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania E. W., Z. T., B. A. i K. A. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość położona w [...] stanowiąca obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., nieruchomość stała się własnością Gminy [...], a następnie w związku z likwidacją gmin, własnością Skarbu Państwa. W dniu 27 maja 1990 r., grunt ten stał się własnością Gminy [...], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r., nr [...]. Następnie, stosownie do treści przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Miasta [...]. Objęcie nieruchomości w posiadanie przez Gminę nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin do złożenia wniosku dekretowego upływał z dniem [...] maja 1949 r. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego [...] z dnia [...] października 1948 r., nr [...] tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był jawnym wpisem na imię J. A. i E. A. w częściach równych niepodzielnie. Następcami prawnymi J. A. są B. A., K. A. i Z. T. Natomiast E. A. obecnie nosi nazwisko W. Wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości został złożony przez opiekuna nieletniej E. A. w dniu [...] stycznia 1949 r., czyli w terminie określonym przez art. 7 ust. 1 dekretu. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 1955 r., nr [...] odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu i stwierdziło jednocześnie, iż wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] lutego 1956 r., nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1955 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1965 r., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] października 1955 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]) Prezydent [...] rozpoznał wniosek z dnia [...] stycznia 1949 r. co do części dawnej nieruchomości hip. [...], działka [...] stanowiącej aktualnie zabudowaną działkę ewidencyjną nr [...] ustanawiając prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. W wykonaniu postanowień powyższej decyzji zawarto umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w dniu [...] marca 2009 r., Rep A nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił Z. T., E. W., B. A. i K. A. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. [...], działka nr [...], położonego w [...], wchodzącego aktualnie w skład działki ewidencyjnej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta złożyli E. W., Z. T., B. A. i K. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Kwestie związane z zagadnieniem terminu złożenia wniosku zostały uregulowane na gruncie dekretu w przywołanym powyżej artykule 7 ust. 1. Poza tym przepisem, jak również przepisem art. 7 ust. 2 dekretu, dekret nie precyzuje ani nie reguluje kwestii związanych z podanym terminem, jak również z przesłankami przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Dalej organ odwoławczy wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] oraz osób fizycznych będących właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych – co potwierdza aktualny stan ww. księgi wieczystej. Wobec czego, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w okolicznościach sprawy przesłanką orzekania nie mogły być jedynie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem rozdysponowania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości, której dotyczy wniosek, powstał stosunek zobowiązaniowy pomiędzy właścicielem, a użytkownikiem wieczystym, który może być zmodyfikowany (ewentualnie) tylko w drodze czynności cywilnoprawnych, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej. Potwierdzeniem powyższego jest ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2341/10, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 32/09). Zdaniem organu odwoławczego sytuacja, w której podmiot trzeci jest obecnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem wniosku uniemożliwia oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste dawnemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. Decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. stała się przedmiotem skargi E. W., Z. T., B. A. i K. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez jego błędna wykładnię co skutkowało przyjęciem, iż brak jest możliwości ustanowienia na rzecz skarżących użytkowania wieczystego, co stanowiło przyczynę utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że w sprawie występują podstawy do zawieszenia postępowania; 3) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej analizy treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, niewyjaśnianie całości sprawy na podstawie materiału dowodowego i nierozważenie zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 4) przepisów postępowania tj. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji i oparcie się jedynie na treści orzecznictwa sądów administracyjnych; 5) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP o ochronie prawa własności, poprzez nie uznanie istniejącego prawa własności i co za tym idzie nie przyznanie spadkobiercom byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu zlokalizowanego w [...], oznaczonego dawnym nr hip. [...] wchodzącego aktualnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] lub odszkodowania za wywłaszczenie. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżących nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że spełnili oni wszelkie przesłanki wymagane przepisami prawa do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego tj: zachowany został terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej oraz istnieje możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Ponadto, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż wydanie decyzji odmownej jest zasadne, gdyż obecnie podmiot trzeci jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy wniosek skarżących. Stwierdzić należy bowiem, że żaden przepis prawa nie uchylił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a zatem w czasie sporządzania umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółdzielni [...]oraz osób fizycznych będących właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych nadal aktualny był wniosek złożony zgodnie z tymi przepisami jeszcze przez spadkobierców skarżących. Podstawową zasadą prawa cywilnego jest, iż umowa powołująca do życia prawo rzeczowe, jakim jest użytkowanie wieczyste, nie może znieść innego prawa przysługującego na rzeczy, które ma swe umocowanie w akcie normatywnym - dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił m. in. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej: dekret. Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis ten formułuje zatem dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. W niniejszej sprawie sporna nieruchomość, tj. aktualnie działka ewidencyjna nr [...] jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego, została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] oraz osób fizycznych będących właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych – co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy [...] oraz wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej. Skoro zatem na spornej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, to były właściciel tej nieruchomości nie może, z uwagi na zakres uprawnień istniejących użytkowników wieczystych, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 k.c., jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli więc organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu), wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja o ustanowieniu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, byłaby bowiem z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważna już z chwilą jej wydania, jako niewykonalna. Tak więc, oddanie gruntów - przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r. - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W związku z tym Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko i argumentację organów orzekających w przedmiotowej sprawie odnośnie stwierdzenia, iż brak jest możliwości ustanowienia na przedmiotowym gruncie nieruchomości [...] prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących, ponieważ ustanowione na rzecz osób trzecich prawo użytkowania wieczystego uniemożliwia realizację ich praw do danej nieruchomości. Przedmiotem postępowania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji, Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, wyjaśniły motywy jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje – zyskując aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm). ----------------------- 6