II SA/Kr 1454/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Starosta W. decyzją z [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie prowadzone na wniosek Z.P. i A.P. z 16 grudnia 2011r. dotyczące uciążliwości zakładu "[...]" S.G. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że 19 grudnia 2011 r. wpłynęło zgłoszenie Z.P. i A.P. dotyczące uciążliwości Zakładu Produkcyjnego Naturalnych Oklein, [...]", W skardze podniesiono uciążliwość przedmiotowego zakładu w aspekcie oddziaływania kotłowni na powietrze, oddziaływania akustycznego, oddziaływania zapachowego oraz gospodarki wodno-ściekowej. W związku z przedmiotowym wnioskiem z 12 stycznia 2012 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której dokonano oględzin instalacji funkcjonujących w zakładzie. Ustalono, iż w kotłowni zainstalowany jest nowoczesny kocioł parowy przystosowany do spalania biomasy w palenisku ceramicznym o mocy 1,2 MW. Oczyszczanie spalin odbywa się w oparciu o wysokosprawne baterie cyklonów suchych. W trakcie kontroli dokonano sprawdzenia pracy kotła na intensywne spalanie poprzez zwiększenie ciśnienia na tzw. presostatach. Nie zaobserwowano pogorszenia spalin na emitorze. Zakład pracuje obecnie 8h dziennie. Kotłownia pracuje w trybie ciągłym, lecz poza okresem pracy zakładu (instalacji do produkcji okleiny) działa na tzw. podtrzymaniu tj. kocioł pracuje z mocą ok.20%. Paliwo podawane jest automatycznie i nie ma możliwości ingerencji w proces spalania. Przygotowanie paliwa, w tym odpadów z obróbki drewna na potrzeby kotłowni odbywa się przy pomocy urządzenia mechanicznego - rębaka umieszczonego w budynku z otwartą ścianą. Urządzenie to pracuje nieregularnie. Organ ustalił, że w trakcie kontroli zakład był w trakcie rozpatrywania wniosku o zezwolenie na odzysk. Pozostałe odpady na bieżąco są przekazywane do zagospodarowania uprawnionym podmiotom. Odnośnie uciążliwości zapachowej pochodzącej z dołów warzelniczych, w których odbywa się proces moczenia w ciepłej wodzie kłód drewna stwierdzono, iż w ich pobliżu wyczuwalny jest charakterystyczny zapach. Intensywność zapachu malała wraz z odległością od źródła. W trakcie moczenia doły warzelnicze są nakrywane dodatkowo osłonami styropianowymi celem zmniejszenia strat cieplnych. Ścieki z dołów warzelniczych okresowo odprowadzane są do gminnej kanalizacji sanitarnej, zgodnie z umową z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w M. . Pobór wody na cele technologiczne odbywa się z sieci gminnej oraz własnego ujęcia. Pobór ze studni kopanej jest opomiarowany i nie przekracza 5 m3 na dobę. W związku z przeprowadzoną kontrolą, działając na podstawie art. 379 ust. 5 ustawy z 27. 04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska, organ wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. celem podjęcia odpowiednich działań w kwestii emisji hałasu do środowiska informując równocześnie, że zakład nie posiada pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzenie ścieków przemysłowych do kanalizacji gminnej. W podsumowaniu wyników kontroli zakładu Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. stwierdził, że zakład nie narusza przepisów prawa ochrony środowiska i nie kwalifikuje się do zastosowania wobec niego sankcji. Stwierdził jednocześnie, że brak regulacji prawnych dot. standardów emisyjnych dla odorów ma kluczowe znaczenie w ocenie uciążliwości. Odczuwanie zapachów jako uciążliwych jest kwestią wrażliwości zapachowej, a brak standardów zapachowych (w tym metodyki pomiarowej) powoduje, iż każda ocena uciążliwości jest oceną subiektywną. Zakład decyzją Starosty W. z [...] marca 2012 r. uzyskał zezwolenie na odzysk odpadów o kodzie 03 01 05 "trociny, wióry, ścinki, drewno i fornir inne niż wymienione w 03 01 04" wg procesu Rl - tj. wykorzystanie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii. Wykazał iż odpady odzyskiwane w kotłowni stanowią czyste drewno. Kwestia uciążliwości zautomatyzowanej kotłowni opalanej paliwem stałym, w przypadku analizowanego zakładu może natomiast dotyczyć jedynie fazy rozruchu lub awarii. Stan techniczny instalacji, jak również zastosowanych rozwiązań został oceniany przez WIOŚ w K. jako bardzo dobry, a prawdopodobieństwo awarii w obecnym stanie jest mało prawdopodobne. Organy ochrony środowiska podczas kontroli zakładu w czasie pracy instalacji pod pełnym obciążenia nie stwierdziły zwiększonego zadymienia na emitorze kotłowni. Natomiast w przejściowej fazie rozruchu (lub zwiększania mocy ze stanu tzw podtrzymania), jak w każdym źródle energetycznego spalania paliw, może dochodzić do niepełnego spalania paliwa co objawia się większym zadymieniem. Jest to faza przejściowa i ustępuje w chwili osiągnięcia przez kocioł optymalnej temperatury spalania. Faza rozruchu lub awarii nie podlega regulacjom prawnym. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A.P. i Z.P. domagając się uchylenia decyzji, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i podjęcia działań w celu wstrzymania działalności w zakresie produkcji okleiny naturalnej oraz obłogów zakładu "[...]". Odwołujący się podnieśli, że w dniu wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. - uchwała z 8 października 2002 r. nr [...] . Zgodnie z postanowieniami w/w planu na terenie tym nie była dopuszczalna działalność gospodarcza uciążliwa dla środowiska, dla przedsięwzięć, dla których wymagane byłoby przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. Podobnie unormowana została kwestia zagospodarowania przestrzennego tego terenu w nowym planie. Tymczasem zakład nie uzyskał nigdy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odwołujący się wskazali, że kilkakrotnie informowali o zadymieniu ich posesji z emitora kotłowni i w tej sprawie interweniowała Komenda Powiatowa Policji w W. . Ich zdaniem zadymienie wynika ze spalania wilgotnych i nasączonych ściekami przemysłowymi fornirów przerobionych na zrębki lub trociny. Z protokołu kontroli inspektorów WIOŚ nie wynika, aby przeprowadzono tzw. symulację spalania takich wilgotnych odpadów produkcyjnych, a także czy sprawdzano stan wilgotności paliwa w tej postaci. Starostwo nie wystąpiło także o dokumentację techniczną nowego pieca, w której byłyby zawarte istotne parametry związane z jego eksploatacją. Zakwestionowali także podstawę prawną działalności polegającej na produkowaniu oklein. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] , na podstawie art. 115a, art. 362 ust. 1 w zw. z art. 379 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 27. 04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa i art. 105 § 1 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie organ l instancji naruszył w sposób istotny przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zostało umorzone mimo, że do jego wszczęcia najprawdopodobniej nie doszło. Najprawdopodobniej, bowiem z zaskarżonej decyzji nie wynika, w oparciu o jakie konkretnie przepisy prawa organ l instancji rozpatrywał wniosek A..P. oraz Z.P. Analiza pisma stron z 16 grudnia 2011 r. prowadzi do wniosku, że możliwe mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z 27. 04. 2001 r. prawo ochrony środowiska to art. 362 ust. 1 w zw. z art. 379 ust. 1 oraz art. 115a tej ustawy. Redakcja tych przepisów oraz stanowisko doktryny wskazuje, że są to postępowania wszczynane nie na wniosek, lecz z urzędu. Oznacza to, że wszczęcie powinno nastąpić w przewidzianej prawem formie z poszanowaniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zawiadomienie o pierwszej czynności dowodowej w postaci zawiadomienia o przeprowadzeniu wizji lokalnej nie może być w przedmiotowej sprawie uznane za równoznaczne z wszczęciem postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ l instancji powinien prawidłowo wszcząć postępowanie, wskazując właściwe przepisy prawa materialnego, które wyznaczają ramy sprawy administracyjnej. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie organ l instancji powinien wydać rozstrzygnięcie, zgodne z wynikami prowadzonego postępowania. Kolegium zaznaczyło, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ l instancji nie budzi zastrzeżeń. Z uwagi na podniesione w odwołaniu zarzuty zalecił wyjaśnienie okoliczności, czy w zakładzie w istocie poddawane są spalaniu nadmiernie wilgotne odpady poprodukcyjne, co jest przyczyną okresowego zadymiania działek sąsiednich. W kwestii zarzutów odwołujących się co do zgodności prowadzonej przez zakład "[...]" działalności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. , braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, produkcji oklein, prawidłowości przyjęcia zgłoszenia instalacji kotłowni grzewczej oraz decyzji wyrażającej zgodę na odzysk odpadów organ wskazał, że zagadnienia te nie mieszczą się w zakresie niniejszego postępowania prowadzonego na podstawie ustawy prawo ochrony środowiska. Zwrócił również uwagę na regulację zawartą w art. 144 kc. S.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieumorzenie postępowania przed organem I instancji mimo ustalenia, że postępowania w trybie przepisów Prawo ochrony środowiska mogą się toczyć wyłącznie z urzędu; oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania decyzji Starosty Powiatu W. , mimo, że decyzja ta merytorycznie odpowiada prawu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że z brzmienia art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska osoby trzecie, inne niż podmioty na które mają być nałożone obowiązki, nie mają generalnie, w obecnym ustawodawstwie polskim, przymiotu strony jeśli nie mają interesu prawnego o którym mowa w art. 28 kpa. Wprost z brzmienia powołanego przepisu wynika, że podmioty prawa, które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności przez inne podmioty z naruszeniem ochrony środowiska nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Przesądza o tym okoliczność, iż postępowanie takie może być wszczęte jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek takiej zainteresowanej osoby czy podmiotu. Skarżący nie zgodził się z organem II instancji, iż zawiadomienie o pierwszej czynności dowodowej w postaci zawiadomienia o przeprowadzeniu wizji lokalnej nie może być w przedmiotowej sprawie uznane za równoznaczne ze wszczęciem postępowania. Orzecznictwo sądowe oraz doktryna dopuszczają możliwość zawiadomienia o wszczęciu postępowania za pośrednictwem podejmowanych wobec stron czynności procesowych. Wskazał również, że Kolegium słusznie zauważyło, iż postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń i nie zakwestionowało wniosków z przeprowadzonej kontroli zakładu. W tym kontekście decyzja o umorzeniu postępowania kontrolnego wobec braku negatywnego oddziaływania zakładu na środowisko, zgodnie z art. 105 § 1 kpa jest merytorycznie słuszna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ sprecyzował, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, którym jest poinformowanie stron rozpoczęciu postępowania administracyjnego. Jeśli strona dowie się z innego źródła rozpoczęciu postępowania, nie można uznać, iż nie zapewniono jej czynnego udziału postępowaniu. W przedmiotowej sprawie wszczęto i prowadzono jedno postępowanie, podczas, gdy wniosek A.P. i Z.P. powinien być oceniony przez organ l instancji w świetle dwóch norm prawa materialnego t.j. art. 362 ustawy prawo ochrony środowiska oraz art. 115a tej ustawy. W konsekwencji ten stan rzeczy powinien być odzwierciedlony w wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji. Wyrzeczenie to jest nieprawidłowe także z tego powodu, że brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do prowadzenia postępowania na wniosek. Ponadto niewskazanie podstawy materialnej utrudnia określenie rzeczywistego momentu wszczęcia postępowania z urzędu bowiem postępowania, z uwagi na wielość podstaw materialnoprawnych, niekoniecznie musi być wszczęte w tym samym momencie. W konsekwencji wpływa to na moment, od którego wszystkie strony postępowania korzystają z należnych im gwarancji procesowych. Utrzymanie zatem w mocy takiej decyzji oznaczałoby utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, zaś przeprowadzenie postępowania merytorycznego pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest niezasadna W ocenie Sądu stanowisko Samorządowe Kolegium w Odwoławczego w K. należy uznać za trafne ponieważ w ocenie Sadu decyzja organu I instancji, którą Starosta W. umorzył postępowanie prowadzone w sprawie uciążliwości zakładu [...]" – S.G. w M. nr [...] zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Na wstępie należy wskazać, że organ I instancji prowadził postępowanie po otrzymaniu wniosku Z.P. i A.P. - skarżących się na uciążliwości funkcjonowania ww. zakładu - bez zawiadomienia stron w jakim trybie wszczął powyższe postępowanie oraz w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego prowadzi przedmiotowe postępowanie. Należy zauważyć, że decyzja I instancji nie zawiera także podstawy prawa materialnego zastosowanego przez organ I instancji, a jedynie zostały w niej powołanie przepisy art. 104 i 105 kpa. Brak w niej wskazania zastosowanych przez organ przepisów prawa ochrony środowiska za wyjątkiem art. 379 ust. 5 ustawy z 27. 04. 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, w oparciu o który w związku z wnioskiem Z.P. i A.P. organ wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska w K. celem podjęcia odpowiednich działań w kwestii emisji hałasu generowanego przez urządzenie pracujące w zakładzie S.G. oraz ze względu na brak pozwolenia na odprowadzanie ścieków przemysłowych do kanalizacji sanitarnej. W tej sytuacji jako trafne należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, który wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Starosta W. nie wszczynając w sposób formalny przedmiotowego postępowania - które, jeśli miało się być prowadzone w oparciu o materialną podstawę z art. 115 a względnie art. 362 Prawa ochrony środowiska powinno być wszczęte przez organ z urzędu – naruszył uprawnienie stron postępowania, pozbawiając je możliwości uczestniczenia w każdym stadium postępowania. Wprawdzie trzeba zauważyć, że organ I instancji powiadomił o kontroli, którą przeprowadził w dniu 12 stycznia 2012 r. na terenie zakładu S.G. także Z. i A.P. (w aktach administracyjnych zalegają dowody doręczenia im zawiadomień o ww. kontroli ), to jednak nie zawiadomił ich już w trybie art. 10 § 1 kpa, naruszając zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz wysłuchania stron postępowania. Powyższe uchybienia należy ocenić jako istotne, gdyż ich brak uniemożliwił innym stronom postępowania , poza skarżącym składanie w toku postępowania wyjaśnień czy wniosków dowodowych, w m. in. wniosku o ponowne badania poziomu hałasu, względnie w zakresie wyjaśnienia okoliczności związanych z zadymieniem spowodowanym spalaniem odpadów produkcyjnych. Nie można się zatem zgodzić, ze stroną skarżącą, która uważa, iż wystarczające było powiadomienie Z. i A.P. przez organ I instancji o terminie kontroli w zakładzie Skarżącego. Nie zasługuje również na aprobatę stanowiska Skarżącego, że w postępowaniu prowadzonym z urzędu w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska krąg stron jest zawężony do podmiotów, na które mają być nałożone obowiązki. Powyższe nie wynika z art. 375 ww. ustawy, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na tryb wszczynania postępowań uregulowanych w dziale III tytułu VI Prawa ochrony środowiska. Należy podkreślić, że z samego faktu, iż postępowanie administracyjne jest wstrzymane z urzędu nie można zasadnie wnioskować, iż poza podmiotem, na który mają być nałożone obowiązki innym podmiotom nie przysługuje status strony w postępowaniu. Z samego brzmienia art. 275 cyt. ustawy wynika natomiast. że postępowanie nie może być wszczęte na wniosek podmiotu, który się czuje poszkodowany , ale nie ogranicza kręgu stron tego postępowania. (por. wyrok NSA z 30.11. 2010 sygn. akt II OSK 1792/09, Lex 787128). Ograniczenie kręgu stron postępowania z zakresu ustawy ochrony środowiska nie uzasadnia także regulacja, która przewiduje, że interes indywidualny podmiotów narażonych na określone uciążliwości na skutek naruszenia wymagań ochrony środowiska chroniony jest właściwymi roszczeniom, które mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi m. in. art. 323 w tytule VI ustawy ( wyrok WSA w W-wie z 11.04. 2007 , sygn. akt IV SA/Wa 316/07, Lex 336985). Okoliczność, że określone postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu nie musi bowiem prowadzić do zawężenia kręgu stron, jeśli mają interes prawny. Nadto trzeba podkreślić, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, iż organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe. Co prawda organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji nie budzi jego zastrzeżeń, to jednak w ocenie Sądu nie spełnia ono wymogów wyrażonych w art. 7 kpa nakładającym na organ obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron (zasada prawdy obiektywnej) Nadto trzeba zauważyć, ze w ocenie postępowania dowodowego prowadzonego przez Starostę W. organ II instancji nie jest konsekwentny, ponieważ uzasadniając decyzję kasatoryjną wskazuje wprost, iż organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności związanych ze spalaniem nadmiernie zawilgoconych odpadów produkcyjnych. Stanowisko powyższe należy podzielić mając na uwadze, że kwestia nadmiernego zadymienia była podnoszona przez Z.P. i A.P. zarówno w ich piśmie z 19.12. 2011 r. jak i w odwołaniu nie została w ogóle wyjaśniona. Powyższe dowodzi, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym bezsporne jest naruszenie przepisów postępowania w zakresie przepisów o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 ) , zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu ( 10 § 1 kpa), także wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które mogły być istotne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, 77 kpa). Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ I instancji uczyni zadość art. 61 kpa określającym sposób wszczęcia postępowanie, wskazując w jaki trybie i na podstawie jakich przepisów prawa materialnego prowadzi postępowanie oraz uczyni zadość przepisom art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W tej sytuacji w ocenie Sądu należy uznać za prawidłowe wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania , a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a orzekł jak sentencji.