II OSK 608/13

Dnia 4 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1454/12 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 1454/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Wadowicki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego na wniosek z dnia 16 grudnia 2011 r. Z. i A. P., dotyczącego uciążliwości zakładu "T.". W uzasadnieniu wskazano, że w czasie kontroli zakładu sprawdzono, iż hałas jest w dopuszczalnych normach, emisja odorów z dołów warzelniczych jest wyczuwalna głównie w pobliżu miejsca powstania, nadto podczas pracy instalacji kotłowni nie stwierdzono zwiększonego zadymienia na emitorze kotłowni. Zwiększone zadymienie może mieć miejsce w przejściowej fazie rozruchu, brak jest jednak podstaw do odpowiedzialności administracyjnej kontrolowanego podmiotu. Na skutek odwołania, w którym Z. i A. P. podkreślali uciążliwość, a szczególnie zadymienie nieruchomości przez zakład T., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją opisaną na wstępie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to stanowisko wskazano, że w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy naruszono przepisy postępowania. Postępowanie umorzono, pomimo tego, że nie doszło do jego wszczęcia. Z decyzji nie wynika też w oparciu o jakie przepisy organ rozpatrywał wniosek Z. i A. P.. Wskazano na przepisy art. 115a i art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska jako przepisy mogące być podstawą do wszczęcia postępowania, Kolegium zwróciło uwagę na to, że przypadku art. 362 postępowanie zawsze jest wszczynane z urzędu. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien prawidłowo wszcząć postępowanie w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wydać rozstrzygnięcie zgodne z wynikami prowadzonego postępowania. Decyzja ta została zaskarżona przez S. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji ustalając, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji na podstawie przepisów art. 362 ust. 1 w zw. z art. 379 ust. 1 oraz art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, które to postępowanie wszczynane jest z urzędu, mimo braku legitymacji A. P. i Z. P. do zainicjowania tego postępowania, uchylając decyzję Starosty Powiatu Wadowickiego przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji podczas gdy takie ustalenia organu II instancji winny skutkować uchyleniem decyzji Starosty Wadowickiego i umorzeniem postępowania przed organem I instancji; -art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania decyzji Starosty Wadowickiego pomimo tego, że decyzja ta merytorycznie odpowiada prawu. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano natomiast, że z brzmienia art. 362 Prawa ochrony środowiska wynika, że osoby inne niż te, na które nałożone mają być obowiązki nie mają interesu prawnego, tym samym nie mają przymiotu strony. Jeżeli więc postępowanie wszczynane jest z urzędu, a A. i Z. P. nie są stronami tego postępowania to organ odwoławczy powinien uchylić decyzję starosty i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Artykuł 61 k.p.a. nie określa formy w jakiej ma być wszczęte postępowanie, dlatego nie można zgodzić się, że zawiadomienie o przeprowadzeniu wizji lokalnej nie może być uznane za równoznaczne z wszczęciem postępowania, tym samym nikogo prawa nie zostały naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji nie zawiadomił stron w jakim trybie wszczął postępowanie i w oparciu o jakie przepisy je prowadził. Decyzja o umorzeniu postępowania nie zawiera także podstawy prawa materialnego zastosowanego w sprawie. Starosta pozbawił strony możliwości uczestniczenia w każdym stadium postępowania tym samym naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Nie zasługuje na aprobatę pogląd, że w postepowaniu prowadzonym z urzędu w oparciu o przepisy prawa ochrony środowiska, krąg stron jest zawężony do podmiotów, na które mają być nałożone obowiązki. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że postępowanie dowodowe było prowadzone prawidłowo, gdyż nie zostały wyjaśnione okoliczności związane ze spalaniem nadmiernie zawilgoconych odpadów, podobnie jak kwestia nadmiernego zadymienia. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez S. G. reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie w granicach art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie uchylającej decyzję Starosty Wadowickiego i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo tego, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji na podstawie art. 362 ust. 1 w zw. z art. 379 ust. 1 oraz art. 115a Prawa ochrony środowiska w sprawie uciążliwości zakładu "T." zostało wszczęte mimo braku legitymacji A. P. i Z. P. do zainicjowania tego postępowania. Nadto w skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia w granicach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu i przyjęcie, iż zawiadomienie o pierwszej czynności dowodowej w postaci zawiadomienia o przeprowadzeniu wizji lokalnej nie może być w przedmiotowej sprawie uznane za równoznaczne ze wszczęciem postępowania Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Kolegium trafnie uznało, iż przepisy mające zastosowanie w sprawie to art. 362 ust. 1 w zw. z art. 379 ust. 1 oraz art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 powołanej ustawy jest wyegzekwowanie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie. Ochrona interesu indywidualnego następuje w ramach procesu cywilnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że umorzył postępowanie prowadzone na wniosek Z. i A. P., przesądzając tym samym, że postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu lecz na wniosek osoby, która czuje się pokrzywdzona. Osoby te nie powinny być uznane za stronę postępowania, gdyż posiadają wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. Nadto zawiadomienie o przeprowadzeniu wizji lokalnej powinno być uznane za równoznaczne z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i żadne prawa Z. i A. P., nawet gdyby uznać, że są oni stroną postępowania nie zostały naruszone. Żadna z przeprowadzonych kontroli nie potwierdziła stawianych zarzutów. Decyzja Starosty Wadowickiego merytorycznie odpowiada prawu bez względu na to, czy postępowanie to zainicjowane zostałoby z urzędu czy na wniosek. W ocenie skarżącego w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 362 ust. 1 w zw. z art. 379 ust. 1 oraz art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, dlatego Z. i A. P. nie mają legitymacji do zainicjowania wszczęcia takiego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że artykuł 174 p.p.s.a. nie posiada paragrafów, z uwagi jednak na to, że zarzut opisany w punkcie 1 skargi kasacyjnej powołuje się również na pkt 2 tego artykułu, zarzucając jednocześnie naruszenie przepisów postępowania, stwierdzić należało, że umieszczenie w zarzucie paragrafu było wynikiem najwyżej omyłki pisarskiej. Drugi z zarzutów uznany przez wnoszącego skargę kasacyjną za zarzut dotyczący obrazy przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie przepisu art. 61 § 1 i 4 k.p.a. jest zarzutem dotyczącym obrazy przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie tego artykułu kodeksu postępowania administracyjnego zarzucił błędne zastosowanie przepisu, którego Sąd I instancji nie stosował. Adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracji nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 r., sygn.. akt FSK 80/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 12 ). W tej sytuacji stwierdzić należy, że powołanie podstawy kasacyjnej było błędne. W art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej również jako P.O.Ś.) wprowadzono regułę, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 362 -374 P.O.Ś. wszczyna się z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu nie oznacza jednak, że krąg podmiotów nie będzie ustalony na ogólnych zasadach przy uwzględnieniu obiektywnej koncepcji strony. O tym kto jest stroną postępowania w sprawach z zakresu ochrony środowiska, decyduje interes prawny ustalony zgodnie z regułami wynikającymi z interpretacji art. 28 k.p.a., gdyż żaden przepis P.O.Ś. nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III " Odpowiedzialność administracyjna" tytułu VI ( art. 362 -375 P.O.Ś. ). Wskazać należy, że oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia nie zna granic wynikających z prawa własności, bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się źródło oddziaływania, należy brać pod uwagę rzeczywisty zakres oddziaływania. Zaprezentowane stanowisko dotyczące stron postępowania w sprawach dotyczących przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie budzi obecnie żadnych kontrowersji w sądownictwie administracyjnych, jest ono po prostu jednoznaczne (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009r., sygn. II OSK 1357/08, ONSA i WSA z 2011 r., nr 2, poz. 33 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn.. II OSK 1792/09, LEX nr 787128 ). W tej sytuacji, gdy nie ulega żadnym wątpliwościom, że Z. i A. P. mogą być uczestnikami postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, trafnie wskazał Sąd I instancji, że przepisy dotyczące wszczęcia postępowania, zapewnienia stronom możliwości zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, a także wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które mogły być istotne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, zostały naruszone w każdym z tych przypadków. Nie wiadomo skąd wynika pewność skarżącego kasacyjnie, że organ I instancji prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 362 ust. 1 w zw. z art. 379 ust. 1 oraz art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Sugestia taka wprawdzie zawarta została w decyzji organu administracji II instancji. Nie było to jednak potwierdzenie tego, że Starosta Wadowicki w oparciu o te przepisy postępowanie prowadził, a jedynie właśnie zasugerowanie, że może to być podstawa do prowadzenia postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji organu I instancji. Podkreślić należy, że organ I instancji w najmniejszym stopniu nie wskazał tego w jakim przedmiocie prowadzi postępowanie administracyjne i czy je w ogóle prowadzi, konsekwencją takiego zachowania zapewne było złamanie kolejnych reguł wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle przytoczonych rozważań w żadnym stopniu słuszności rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie może podważyć to, że strony postępowania, na skutek przeprowadzonej wizji mogły domyślać się, że jakieś postępowanie jest prowadzone. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.