I SAB/Wa 207/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji oddala skargę. R. W. skargą z dnia [...] wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia 1 listopada 1998 r. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji oraz o wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju terminu na rozpatrzenie złożonego przez niego odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] w dniu [...] wydał decyzję ustalającą odszkodowanie za szkody powstałe wskutek praz związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego na nieruchomości stanowiących jego własność. Pismem z dnia 7 września 1998 r. za pośrednictwem Urzędu Wojewódzkiego w [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Z uwagi na nierozpoznanie odwołania pismem z dnia 21 lutego 2014 r. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do załatwienia sprawy. Do dnia składania skargi organ nie podjął jednak rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie gazociągu tranzytowego przez terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na terenie województwa [...]. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zezwolił spółce System G. S.A. w [...] na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu, urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji m.in. na przedmiotowych nieruchomościach, stanowiących własność R.W. Powyższa decyzja Kierownika została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w [...] wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] oddalił skargi R.W. i J.W. na tę decyzję Wojewody [...]. Pismem z dnia 18 listopada 1997 r. R.W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu tranzytowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymaną następnie przez niego w mocy decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w [...] oraz działki nr [...] położonej w [...] gm. [...]. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] uchylił te decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] ustalił, za szkody wyrządzone na opisanych nieruchomościach, odszkodowanie na rzecz R.W., który złożył od tej decyzji odwołanie. Ponadto pismem z dnia 20 stycznia 1999 r. R. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]. Po przeanalizowaniu powyższego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zakwalifikował go jako wniosek o wznowienie postępowania, który winien rozpatrzyć Wojewoda [...], ponieważ z treści pisma jednoznacznie wynikało, że jest to wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wobec czego pismem z dnia 8 marca 1999 r. wniosek przekazano Wojewodzie [...]. Nadto postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania R.W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w postępowaniu wznowieniowym sprawy dotyczącej zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez przedmiotowe nieruchomości, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie z niniejszego wniosku o wznowienie postępowania, z uwagi na toczące się przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji gazociągu. W dniu 9 sierpnia 2004 r. R. W. złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] ustalającej odszkodowanie. Postanowieniem z dnia [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] Minister Infrastruktury odmówił podjęcia postępowania odwoławczego. Jednakże postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz postanowienie je poprzedzające zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 874/05. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia wskazał na brak dokumentów w aktach sprawy, które to braki uniemożliwiły Sądowi ustosunkowanie się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zwłaszcza brak postanowienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz wniosku R.W. o podjęcie zawieszonego postępowania. Po skompletowaniu akt i ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] odmówił podjęcia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] ustalającej odszkodowanie za szkody wyrządzone na nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], oraz odszkodowanie za utratę wartości nieruchomości położonej w [...] gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] stanowiących własność R.W., które to postępowanie zostało z urzędu zawieszone postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R.W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W., wnosząc o jego uchylenie a także o uchylenie postanowień Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego z dnia [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. oddalił skargę. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz fakt, że nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania zarzut przewlekłości w ocenie organu jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Przewlekłość ma natomiast miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Istota zaś skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły opisane na wstępie przesłanki, uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 powołanej ustawy, a skarga na przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że postanowieniem z dnia [...] zawieszono z urzędu przedmiotowe postępowanie odwoławcze. Zgodnie z treścią art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07). Mając na uwadze, że okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy, oraz że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania, stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Jednocześnie należy wskazać, że zarówno sprawa prawidłowości zawieszenia postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...], jak i sprawa odmowy podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego były już przedmiotem rozpatrywania zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 1999 r. sygn. akt I SAB 33/99 i I SAB 34/99, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2264/10 oddalił skargę na postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 153 oraz 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nadto prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisów tych wynika, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego albo po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 1999 r. sygn. akt I SAB 33/99 i I SAB 34/99 przesądził, że "Analiza przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) prowadzi do wniosku, że istniały podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego, gdyż rozstrzygnięcie w tej sprawie zależy od rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości decyzji zezwalających na przeprowadzenie rurociągu." oraz iż "Złożone przez skarżących wnioski dot. zezwoleń uzasadniały zatem zawieszenie postępowania ...". Oznacza to, że zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwestia prawidłowości zawieszenia przez organ II instancji z urzędu postępowania odwoławczego została jednoznacznie przesądzona. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku wskazał, że sprawa weryfikacji decyzji o lokalizacji gazociągu została prawomocnie rozstrzygnięta. W związku z tym brak było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na przeprowadzenie przewodów gazowych." Oznacza to, że zainicjowane przez skarżącego postępowanie wznowieniowe w sprawie dotyczące oceny prawidłowości wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez przedmiotowe nieruchomości, stanowiące zagadnienie wstępne dla postępowania o odszkodowanie za zajęcie przedmiotowych nieruchomości, jest nadal zawieszone. Nie ustała zatem przyczyna zawieszenia zawarta w ostatecznym postanowieniu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Brak było zatem podstaw prawnych do podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.