II SAB/Po 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w W. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2013 r. H. K. wystąpiła do Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w W. o udostępnienie jej kserokopii raportu kontroli funkcjonowania kierowanej przez nią placówki, przeprowadzonej przez wizytatora Centrum Edukacji Artystycznej D. D. w dnia [...] 2013 r. Następnie w dniu 24 czerwca 2013 r. H. K. wniosła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wskazując, że w dniu 6 czerwca 2013 r. złożyła w formie prośby o udostępnienie informacji publicznej wniosek do Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w W. Po udzieleniu jej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnień pismem z dnia 10 lipca 2013 r., wniosła w dniu 23 października 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w W. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej. Zażądała zobowiązania Dyrektora Szkoły do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniosła, iż żądane przez nią informacje (raport kontroli) zostały wytworzone w związku z funkcjonowaniem Centrum Edukacji Artystycznej, które jest jednostką budżetową Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, realizującą zadania organu prowadzącego oraz sprawującą nadzór nad szkołami artystycznymi stopnia podstawowego i średniego. Skarżąca podniosła, iż prowadzone przez ten podmiot wizytacje oraz ich wyniki mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Zdaniem skarżącej, Dyrektor Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w W. (dalej: Dyrektor PSM) powinien dokumenty związane z prowadzoną kontrolą udostępnić w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP) zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: u.d.i.p. Tymczasem strona internetowa Szkoły nie zawiera informacji o prowadzonym BIP. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi Dyrektor PSM wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, że we wniosku z dnia 6 czerwca 2013 r. skarżąca nie powołała się na przepisy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przepisem § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 209 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1324 ze zm.) protokół sporządza się w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden kontrolujący przekazuje za poświadczeniem odbioru dyrektorowi szkoły, a drugi pozostawia w aktach kontroli. Nie było dotąd praktykowane, by protokoły kontroli zawierające m.in. dane osobowe były udostępniane na stronie internetowej szkoły w ramach informacji publicznej. Ponadto w trakcie rady pedagogicznej w dniu 20 czerwca 2013 r. Dyrektor PSM zapytał bezosobowo wizytatora w obecności skarżącej, czy Dyrektor może na żądanie nauczyciela wydać w całości kserokopię protokołu kontroli. Dyrektor PSM wyjaśnił też, że kierując się art. 35 § 3 k.p.a. miał miesiąc, nie dłużej niż 2 miesiące na załatwienie sprawy i udzielenie skarżącej odpowiedzi. Ponadto Dyrektorowi PSM nie było wiadome, że skarżąca wniosła zażalenie do Ministra na niezałatwienie sprawy w terminie. Informację tę Dyrektor uzyskał dopiero telefonicznie z Centrum Edukacji Artystycznej (dalej: CEA). Dyrektor PSM wskazał też, że skarżąca miała możliwość zapoznania się kopią protokołu kontroli o który wnosiła, zanonimizowanego ze względu na dane osobowe w siedzibie CEA. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała i wniosła skargę do Sądu. Zdaniem Dyrektora PSM w niniejszej sprawie prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u..d.i.p., gdyż protokół kontroli zawiera dane osobowe zatrudnionych w niej osób, które podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Ponadto Dyrektor PSM wskazał, że wizytator CEA w dniu 28 października 2013 r. na posiedzeniu rady pedagogicznej PSM odczytał w całości protokół kontroli szkoły. Odczytanie na forum rady pedagogicznej szkoły pełnej treści przedmiotowego protokołu jest chronione art. 43 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Następnie w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. pełnomocnik Dyrektora PSM podniósł, iż dokument, o którego udostępnienie wnosi skarżąca, może być udostępniony tylko w szczególny sposób i przy zachowaniu stosownej formy(po zanonimizowaniu danych osobowych). Niedopuszczalne jest udostępnienie tegoż protokołu w formie kserokopii. W takie sytuacji Dyrektor może wskazać inny sposób udostępnienia żądanych informacji, stosując tryb wskazany w art. 14 u.d.i.p. Jedyną formą, w jakiej skarżąca może zapoznać się z raportem jest forma przewidziana także dla pozostałych pracowników, a mianowicie odczytanie protokołu na radzie pedagogicznej szkoły. Powołał się przy tym na treść art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i wskazał, że pismem z dnia 14 lutego 2014 r. skarżąca została powiadomiona o możliwości zapoznania się z treścią raportu poprzez odczytanie na radzie pedagogicznej, co miało miejsce w miesiącu październiku 2013 r. Zastrzegł przy tym, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia skarżąca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w inny sposób lub w formie wskazanej w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Na rozprawie przed Sądem w dniu 19 lutego 2014 r. pełnomocnik organu sprostował uzasadnienie pisma z dnia 14 lutego 2014 r. wskazując, ze skarżąca zapoznała się z informacją nie w sierpniu 2013 r., a w dniu 28 października 2013 r., na co wskazuje wypis z protokołu posiedzeń rady pedagogicznej i złożył wypis z protokołu tych posiedzeń sporządzony 17 lutego 2014 r. Sąd postanowieniem zawiesił postępowanie. Na skutek zażalenia skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OZ 375/14 uchylił zaskarżonej postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 września 2014 r. skarżąca podała, że zwróciła się o odpis raportu kontroli dlatego, że w czasie zebrania nauczycieli w dniu 28 maja 2013 r. Dyrektor PSM odczytała obszerne fragmenty tego raportu, w szczególności dotyczące uwag z kontroli odnoszące się do jej osoby. Zaznaczyła, że wniosła odwołanie od decyzji organu z dnia [...] 2014 r.. Pełnomocnik Dyrektor PSM podał, że decyzją z dnia [...] 2014 r. SKO w P. uchyliło decyzję z dnia [...] 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, z tym jednak, że w części obejmującej zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu z uwagi na wydanie przez organ decyzji administracyjnej w tej sprawie jeszcze przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy przez Sąd. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W sytuacji, która wystąpiła w niniejszej sprawie, a wiec w sytuacji dokonania czynności przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do dokonania czynności (zd. 1 art. 149 § 1 p.p.s.a., zob. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.63), natomiast nie jest zwolniony od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, tj. orzeczenia o ewentualnym rażącym charakterze przewlekłości oraz (ewentualnie) o wymierzeniu organowi grzywny (zob. wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. H. K. wystąpiła o udostępnienie jej kserokopii raportu z kontroli funkcjonowania Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w W. przeprowadzonej przez wizytatora Centrum Edukacji Artystycznej w dniach 18-19 kwietnia 2013 r. Dyrektor PSM nie odpowiedział na powyższy wniosek, pomimo, iż zawierał on skonkretyzowane żądanie udostępnienia kserokopii określonego ściśle dokumentu. Prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. - każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., . sygn. akt VIII SAB/Wa 69/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma przy tym Dyrektor PSM, iż wniosek skarżącego nie określał w jakim trybie skarżący żąda udostępnienia mu określonej w nim informacji. Należy jednak stwierdzić, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publicznej związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów (vide: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12, Lex nr 1264738). W związku z powyższym znajdują do niego zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest on w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Tym samym w sytuacji otrzymania pisma, z którego wynika, że skarżąca żąda udostępnienia kserokopii określonego dokument, Dyrektor PSM powinien wezwać skarżącą do podania, czy żądanie to formułuje na podstawie przepisów u.d.i.p. Tymczasem Dyrektor PSM nie zwrócił się do skarżącej z żądaniem wyjaśnienia trybu złożenia wniosku, a pierwsze kroki zmierzające do jego załatwienia podjął po wniesieniu przez H. K.skargi do tutejszego Sądu. Sąd pragnie również wyjaśnić, że bez wątpienia żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej. Jak trafnie podniosła skarżąca, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli podmiotów ją przeprowadzających. Żądana przez skarżącą informacja obejmowała protokół (raport) kontroli przeprowadzonej przez wizytatora Centrum Edukacji Artystycznej. Centrum Edukacji Artystycznej, zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 22 września 2004 r. w sprawie specjalistycznej jednostki nadzoru (Dz. U. Nr 226, poz. 2292 ze zm.) jest specjalistyczną jednostką nadzoru powołaną do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami artystycznymi oraz placówkami zapewniającymi opiekę i wychowanie uczniom szkół artystycznych w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Zadania te CEA realizuje na podstawie upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który to zgodnie z art. 32a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, Nr 226, poz. 2292 ze zm.) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami artystycznymi, placówkami, o których mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych oraz placówkami doskonalenia nauczycieli szkół artystycznych. Z powyższych przepisów wynika więc, że powierzone CEA zadania mają charakter publiczny, a wytworzone w wyniku działań z zakresu nadzoru pedagogicznego nad publicznymi szkołami artystycznymi dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi u.d.i.p. W związku z powyższym uznać należy, że Dyrektor PSM zobowiązany był udzielić skarżącej żądanej informacji publicznej, polegającej na doręczeniu raportu kontroli przeprowadzonej przez wizytatora CEA w Szkole w dniach 18-19 kwietnia 2013 r. Zaznaczyć należy, iż brak było podstaw do powoływania się przez Dyrektora PSM na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych (ochronę danych osobowych wynikającą z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych), których dane zawarte zostały w żądanym przez skarżącą protokole kontroli. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednakże zdanie drugie tego przepisu stanowi, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się zaś pogląd, który orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez sam fakt zatrudnienia w szkole publicznej, która jest jednostką dysponującą środkami publicznymi (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 45/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/sz 149/13, Lex nr 1303597). Reasumując, po ustaleniu, iż żądana informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor PSM jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, stwierdzić należy, iż w dniu wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei w art. 13 ust. 2 zastrzeżono, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dyrektor PSM uchybił zatem obowiązkom wynikającym z art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. Zważywszy na zasadę niezwłoczności udzielania informacji publicznej wynikającą z powyższych przepisów nie można – w ocenie Sądu – uznać, że powiadomienie wysłane do skarżącej w dniu 14 lutego 2014 r., a więc po 7 miesiącach od złożenia wniosku i po przeszło 3 miesiącach od wniesienia skargi na bezczynność, stanowiło powiadomienie w rozumieniu art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wprawdzie przepis ten nie wyznacza terminu powiadomienia, to należy przyjąć, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej związany jest terminem 14-dniowym, ponieważ powiadomienie stanowi wyjątek od udostępnienia informacji w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (za: P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 200). Zważyć przy tym należy, iż bezczynność Dyrektora PSM ustała – co jest bezsporne - w dniu, w którym wydał on na wniosek skarżącej z dnia 6 czerwca 2013 r. – decyzję z dnia 14 marca 2014 r. (s. 122 akt sądowych), a więc przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. Wyjaśnić należy, że w sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. W ocenie Sądu doszło wprawdzie do znacznego opóźnienia w załatwieniu sprawy, to jednak należy stwierdzić, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym fakt, że skarżąca będąca równocześnie nauczycielem Państwowej Szkoły Muzycznej [...] w W., której Dyrektora wezwała do udostępnienia informacji publicznej, nie sprecyzowała swego wniosku z dnia 6 czerwca 2013 r., a podmiot zobowiązany mógł pozostawać, chociaż błędnie i czego – jak Sąd wskazał – nie wyjaśnił, w przeświadczeniu, że wniosek ów nie podlega załatwieniu w trybie przepisów u.d.i.p., lecz został załatwiony poprzez udzielenie żądanej informacji w trakcie posiedzenia rady pedagogicznej PSM w dniu 28 maja 2013 r. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. wyroku). Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny ze względu na brak wniosku skarżącej w tym zakresie oraz mając na uwadze, że podmiot zobowiązany po złożeniu skargi podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono natomiast w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt III. wyroku). Stosownie do tego przepisu przyznano skarżącej 200 zł, a więc kwotę uiszczonego wpisu.