IV SAB/Gl 105/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.J. (J.) na bezczynność A Sp. z o.o. [...] z siedzibą w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Sp. z o.o. "[...]" z siedzibą w Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 września 2013 r.; 2. określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.J. złożonym w formie elektronicznej wnioskiem z dnia 3 września 2013r. wystąpił do Prezesa Zarządu Spółki "A Spółka z o.o. z zapytaniem "ile miesięcznie będzie kosztowało spółkę zatrudnienie J.S." W odpowiedzi na wniosek poinformowano P.J. o braku zgody J.S, pracownika A Sp. z o.o. na ujawnienie wysokości swojego wynagrodzenia za pracę, w związku z tym udostępnienie informacji nie nastąpi z uwagi na ochronę dóbr osobistych. Kolejną wiadomością e-mail z dnia 4 września 2013 r. P.J. sprecyzował, że nie domagał się informacji ile zarabia Pan S., tylko jakie są miesięczne koszty ponoszone przez gminną spółkę Stadion w związku z utworzeniem nowego stanowiska i zatrudnieniem Pana S. Tym samym informacja ta powinna mu zostać udostępniona. Pełnomocnik spółki pismem z dnia 9 września 2013 r. wskazał Pr.J., że co do zasady informacje o wynagrodzeniu pracownika są tajne. Ponadto, jako należące do kategorii dóbr osobistych, są chronione przepisami ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie, np. w uchwale składu 7 sędziów z 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2) Sąd Najwyższy orzekł, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. Wobec tego dane o wynagrodzeniu pracownika należy zaliczyć do tej grupy informacji, do których dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą, lub wówczas, gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania. Jednocześnie wskazano, że wprawdzie istnieją przepisy prawne, które wprost przesądzają o jawności wynagrodzenia określonych osób, w tym art. 15 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 254), który stanowi, że informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom tej ustawy oraz o przysługujących im nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej. Na podstawie tej ustawy jawne są wynagrodzenia m.in. kierowników jednoosobowych spółek prawa handlowego umorzonych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego czy głównych księgowych. Przepis ten nie dotyczy jednakże Pana S. P.J. w dniu 25 maja 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Spółki "A Sp. z o.o." w Z. w związku z brakiem rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 września 2014 r. Organowi zobowiązanemu do rozpoznania wniosku zarzucił błędną wykładnię art. 5, art. 6, art. 16 oraz art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegającą na przyjęciu, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy, co z kolei skutkowało nie wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci udostępnienia żądanej informacji, względnie nie wydaniem decyzji o której mowa w art. 17 w związku z art. 16 ww. ustawy. Skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postępowania. Odnosząc się do meritum skargi wskazał, że spółka gminna w sposób błędny dokonała wykładni przepisów prawa, co skutkowało nie tylko nie osiągnięciem przez wnioskodawcę zamierzonego celu jakim jest zdobycie informacji publicznej, lecz "przekierowaniem" sprawy na tryb dot. bezczynności, którego rezultatem będzie zobowiązanie podmiotu do merytorycznego rozpoznania sprawy. To z kolei może skutkować zainicjowaniem postępowania skargowego na ewentualną "decyzję odmowną". Skarżący podkreślił ,że istotą sporu jest kwestia czy żądana informacja ma walor informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6, zawiera otwarty katalog danych podlegających ujawnieniu "każdemu"- w myśl art. 2 ustawy. W tym przykładowym zestawieniu, prawodawca zawarł informacje dotyczące majątku publicznego rozumianego m. in. jako majątek jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych osób prawnych. Ustawa wskazuje nadto na "pożytki tego majątku i jego obciążenia". Dokonując zatem wykładni językowej tego pojęcia, z łatwością można dojść do wniosku, że utworzenie danego stanowiska pracy w spółce dysponującej majątkiem publicznym (samorządowym), musi generować określone koszty stanowiące obciążenie tegoż majątku. Należy przy tym mieć na uwadze bardzo szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej co koresponduje z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela. Uwzględniając konstytucyjną rangę prawa do informacji, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego adresat wniosku w sposób całkowicie zbędny przywołuje w niniejszej sprawie art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, gdyż skarżący nie przeczy iż wynagrodzenie wskazanych tam osób nie podlega ochronie przez pryzmat art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. Natomiast przeciwstawianie norm tej ustawy z zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieprawidłowe. Wnioskodawca nie żądał podania wynagrodzenia J.S., lecz kosztów związanych z miesięcznym utrzymaniem zajmowanego przez niego stanowiska. Skarżący podkreślił, że koszt utrzymania stanowiska pracy w spółce gminnej nie jest tożsamy z wynagrodzeniem wypłacanym osobie, która ona zajmuje. Obciążenie mienia publicznego, jakim niewątpliwie jest koszt utrzymywania stanowiska pracy, należy odnieść do całości kosztów ponoszonych przez spółkę ze środków publicznych. Żądana informacja nie może zatem w sposób obiektywny naruszyć prywatności pracownika. Z powyższych względów, "brak zgody" J.S. na udzielenie informacji żądanej przez wnioskodawcę, jest oświadczeniem woli bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik A Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w piśmie z dnia 9 września 2013 r. Podkreślono ponownie, że co do zasady wynagrodzenie pracownika jest tajne i chronione przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi dóbr osobistych. Udostępnienie informacji o wynagrodzeniu wymaga zatem zgody pracownika. Ponownie powołano się na art. 15 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, wskazując że nie dotyczy ona J.S.. Z tej przyczyny informacja o wysokości jego wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej. Również informacja o miesięcznych kosztach ponoszonych przez gminną spółkę A w związku z utworzeniem nowego stanowiska pracy i zatrudnieniem J.S. na danym stanowisku naruszałoby prawo do prywatności, albowiem pokazuje określony poziom wynagrodzenia i pozwala na łatwą identyfikacje konkretnej osoby z konkretnym stanowiskiem. Organ dokonał zdefiniowania terminu "funkcjonariusza publicznego", stwierdzając że J.S. nie można zaliczyć do tej kategorii podmiotów. Pracownik ten zatrudniony na podstawie umowy o pracę nie jest zaś funkcjonariuszem publicznym, czy też osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy (Dz. U. Nr 88, poz. 552 ze zm.). W związku z tym, żądanie powyższe dotyczyło informacji, która nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Zauważyć również należy, że przedmiotem zapytań skarżącego były wydatki ponoszone na sfinansowanie utworzonego stanowiska pracy i zatrudnienia J.S., przy czym chodziło tu wyłącznie o wydatki o charakterze osobowym a nie rzeczowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że informacja o wysokość kosztów ponoszonych przez gminną spółkę "A sp. z o.o." ma charakter informacji publicznej, a spółka ta jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie stan prawny ma zatem oparcie w regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). Zdaniem Sądu adresat wniosku skarżącego jest organem w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w rozumieniu przepisów tego aktu organem nie jest wyłącznie organ władzy lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne. Może to być również spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010r.; sygn. akt I OSK 851/2010 czy z dnia z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 1858/13 publ. CBOSA). W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że do zadań gminy należą zadania z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, a także utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 11 i 15 ustawy o samorządzie gminnym). Również wbrew stanowisku organu Sąd uznaje, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Wnioskodawca domagał się bowiem uzyskania danych dotyczących wydatków ponoszonych ze środków publicznych. Fakt, że wydatki te ponoszone są z tytułu wynagradzania pracownika nie zmienia charakteru tych wydatków. Konsekwentnie do powyższego, jak wcześniej zostało wskazane, działanie spółki gminnej, do której adresowany był wniosek skarżącego podlega ocenie w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oznacza, że pozostaje on w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Kontrolując zachowanie Prezesa Zarządu Spółki z o.o. "A", uznane przez skarżącą jako bezczynność, należało zatem ocenić, czy podejmowane przez organ działania odpowiadały formom załatwienia sprawy przyjętym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy przybiera następujące formy – 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Natomiast sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Dokumentacja sprawy przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą pozwala przyznać rację stronie skarżącej, że do dnia wniesienia skargi adresat wniosku nie załatwił sprawy w żadnej z wymienionych wyżej form. W pierwszym z pism skierowanych drogą elektroniczną do skarżącego stwierdzono, że Spółka zobowiązana jest do wstrzymania się od ujawnienia wysokości zarobków J.S. z uwagi na ochronę jego dóbr osobistych, a wymieniony nie wyraził zgody na ujawnienie wskazanych danych. Organ nie wydał jednak decyzji o odmowie udzielenia informacji. W kolejnym piśmie, z dnia 9 września 2013r., przedstawiono wywód mający na celu wykazanie, że wynagrodzenie pracownika należy do informacji, do których dostęp możliwy jest jedynie za jego zgodą, za wyjątkiem osób pełniących funkcje publiczne. Nadto, zdaniem organu wynagrodzenie osób nie wymienionych w ustawie o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi podlega ochronie prawnej jako dobra osobiste przewidzianej w art. 23 i 24 ustawy Kodeks cywilny. Powoduje to, że informacja o wynagrodzeniu tych osób nie ma cech informacji publicznej i brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołano się na postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. (sygn. I OSK 2592/12), zgodnie z którym jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę doinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę zasadniczo powtórzono argumentację zaprezentowaną w piśmie wskazując dodatkowo, że wobec konstytucyjnego prawa do prywatności pracowników, którzy nie mają statusu osób pełnią funkcje publiczne - informacja o ich wynagrodzeniu nie ma waloru "informacji publicznej". W związku z tym, że wniosek dotyczył informacji ad personam, nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Przedstawione stanowisko organu jest błędne. Nie traci bowiem waloru informacji publicznej informacja wymagająca ochrony wynikającej z prawa do prywatności. Taka natomiast okoliczność odpowiada przesłance negatywnej ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej. Przedstawione przez Spółkę przyczyny odmowy udzielenia odpowiedzi na wniosek mieszczą się natomiast w treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z brzmieniem tej normy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takim jednak przypadku regulacja art. 16 ust. 1 przywoływanej ustawy przesądza, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. Uznając za przyczynę odmowy udostępnienia skarżącej informacji publicznej konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej organ zobowiązany był zatem do wydania decyzji administracyjnej. Brak takiego działania stanowi o zasadności złożonej skargi. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność nie jest jednak możliwe określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. W tym przypadku art. 149 P.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we właściwej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej formie, we właściwym terminie, a nadto rozstrzygnięcie kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając zatem na względzie treść przywołanego art. 149 P.p.s.a. Sąd nakazuje, aby w ponownym postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącego Spółka zajęła jednoznaczne stanowisko w sprawie i dokonała jej załatwienia w sposób odpowiadający regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu nie można natomiast postawić spółce zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z dostrzeżoną bezczynnością. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie nieprawidłowy. Sąd miał na uwadze, że adresat wniosku nie pozostawał bierny, udzielił dwukrotnie odpowiedzi, a niezałatwienie sprawy było wynikiem błędnie interpretowanego prawa. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Koszty przyznano skarżącej na mocy art. 200 § 1 wskazanej ustawy w związku z jej wnioskiem zawartym w skardze.