I OSK 2592/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1091/12, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. Ś. na czynność Prokuratora Okręgowego w Krakowie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1091/12, odrzucił skargę A. Ś. na czynność Prokuratora Okręgowego w Krakowie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że A. Ś. złożył do Prokuratora Okręgowego w Krakowie wnioski o udzielenie informacji publicznej. W pierwszym z nich zwrócił się o poinformowanie ile w toku śledztwa (od dnia wszczęcia do dnia wpłynięcia wniosku) w sprawie VI [...] wydano postanowień o połączeniu spraw prowadzonych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Krakowie do wspólnego prowadzenia ze sprawą VI [...], czego te postanowienia dotyczyły (jakie konkretnie sprawy prowadzone przez Urząd Kontroli Skarbowej w Krakowie zostały połączone do wspólnego prowadzenia, jaka była sygnatura i przedmiot danego postępowania) oraz wniósł o wydanie nieuwierzytelnionych odpisów (kserokopii) w/w postanowień. Kolejnym wnioskiem zwrócił się o udzielenie informacji ile w toku śledztwa w sprawie VI [...] wydano postanowień o wyłączeniu do odrębnego prowadzenia materiałów w poszczególnych wątkach w/w śledztwa, czego te postanowienia dotyczyły (jakich konkretnie spraw), czy wyłączone do odrębnego prowadzenia materiały zostały zarejestrowane w prokuraturze, jeżeli tak to pod jaką sygnaturą akt, a jeśli nie to jakiemu organowi przekazano do prowadzenia daną sprawę, żądając jednocześnie kserokopii w/w postanowień o wyłączeniu do odrębnego prowadzenia materiałów ze śledztwa [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 21 maja 2012 r. ([...]) Prokurator Okręgowy w Krakowie poinformował skarżącego, że w/w informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z wyjątkiem wyłączonych materiałów, w zakresie których postępowania zostały prawomocnie umorzone lub zakończone odmową wszczęcia postępowania, jak również za wyjątkiem informacji do jakich jednostek materiały te zostały przekazane. W tym zakresie udzielono skarżącemu informacji publicznej. Nadto w piśmie tym prokurator wyjaśnił, że śledztwo prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w Krakowie, Wydział VI do Spraw Przestępczości Gospodarczej w sprawie VI [...] pozostaje nadal na biegu, dlatego uzyskanie informacji w pozostałym zakresie podlega przepisom art. 156 § 5 kodeksu postępowania karnego, z którego może skorzystać skarżący jako strona postępowania. A. Ś. pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. złożył do Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie za pośrednictwem Prokuratora Okręgowego w Krakowie pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej", traktując pismo z dnia 21 maja 2012 r. jak decyzję administracyjną. Prokurator Okręgowy w Krakowie w piśmie z dnia 25 czerwca 2012 r. wyjaśnił, że pismo z dnia 21 maja 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzje wydaje się w sytuacji odmowy udzielenia informacji publicznej. Wskazał, że w/w pismo zawierało jedynie stwierdzenie, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną; stanowi ono jedynie czynność materialno-techniczną. Prokurator dodał, że z uwagi na okoliczność, że przepisy prawa nie przewidują środków zaskarżania takiej czynności, pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie" zostało potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W pozostałym zakresie podtrzymał organ stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 maja 2012 r. i pouczył o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. A. Ś. w skardze na pismo z dnia 25 czerwca 2012 r. zaskarżył "powyższą czynność (pismo) w całości" i wniósł o uchylenie czynności i przekazanie sprawy Prokuratorowi Okręgowemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 54 ust. 1 oraz 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 5 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jak również naruszenie przepisów postępowania: art. 104 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek nie musi być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej; art. 6, 7, 8, 10 i 11 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, pominięcie w trakcie postępowania słusznego interesu skarżącego jako strony postępowania, niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz zaniechanie obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, zaniechanie podjęcia określonych działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania do organów państwa i zasadą przekonywania. Nadto zarzucił skarżący naruszenie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 16 ust. 1 kpa poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Krakowie podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał dalej, że pismo, które stanowiło przedmiot skargi nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie należy do kategorii aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 tj. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podejmowane są w sprawach indywidualnych, są kierowane do oznaczonych podmiotów, dotyczą ich uprawnienia lub obowiązku określonych w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stanowią formę działania administracji publicznej w ramach określonego i zindywidualizowanego stosunku administracyjnoprawnego. Czynności te i akty muszą mieć charakter prawnie wiążący. Takiego charakteru nie posiada pismo informacyjne. Pismo z dnia 25 czerwca 2012 r. nie zawiera rozstrzygnięcia indywidualnej spawy administracyjnej i nie kształtuje sytuacji prawnej wnioskującego. Pismo zawiadamiające o tym, że będąca przedmiotem zgłoszonego żądania informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, kwestia udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej, czy też badania czy objęte wnioskami skarżącego informacje stanowiły w istocie informację publiczną nie podlegają kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie. Sąd podniósł, że błędne pouczenie udzielone skarżącemu przez Prokuratora nie miało wpływu na powyższą ocenę. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Z tego względu Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. A. Ś. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - przez ich niezastosowanie i zaniechanie rozważenia, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej winien załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, a nie w drodze czynności materialno - technicznej, w związku z czym zaskarżone pismo w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej winno być traktowane jako decyzja administracyjna, tym bardziej, iż zawiera elementy określone w art. 107 § 1 K.p.a.; - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - przez jego błędna wykładnię polegająca na przyjęciu, iż pismo Prokuratora Okręgowego w Krakowie nr [...] z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej nie zawiera rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i nie kształtuje sytuacji prawnej wnioskującego, w związku z czym nie podlega kognicji sądów administracyjnych; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi mimo braku podstaw dla takiego postąpienia, a zatem w sytuacji, gdy wniesienie skargi nie było "z innych przyczyn niedopuszczalne"; - w związku z zarzutami zawartymi w pkt 1 i 2 powyżej - także naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej; a z ostrożności procesowej także : - art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. - poprzez odmowę zastosowania tych przepisów i zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie jego zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w konsekwencji czego odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że zaskarżone pismo winno być traktowane jako decyzja administracyjna odmawiająca skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej określone zostały w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198). Należy do nich przede wszystkim konieczność ochrony informacji niejawnych, tajemnic ustawowo chronionych, jak również potrzeba ochrony prywatności osoby fizycznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Stosownie natomiast do treści art. 16 ust. 1 odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Prokurator analizując wniosek strony skarżącej doszedł do przekonania, że żądane przez nią informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu wystosował pismo informujące skarżącego o tym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX Nr 299295, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn akt II SA 4059/02, LEX Nr 78063, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX Nr 78064). Ponadto, nie można uznać, że stwierdzenie przez organ administracji pozostawania wniosku o udostępnienie informacji poza zakresem u.d.i.p. stanowi władcze rozstrzygnięcie organu w sprawie prawa dostępu do informacji publicznej. Pismo Prokuratora nie zawiera więc jednego z elementów decyzji administracyjnej, wymienionego w art. 107 § 1 K.p.a., jakim jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Jeżeli natomiast strona nie zgadza się z działaniem organu, twierdząc, że wszczęta przez nią sprawa administracyjna winna zostać załatwiona poprzez wydanie decyzji, to w powinna złożyć skargę na bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 34 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyraził pogląd, zgodnie z którym "strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków". W tej sytuacji również pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się bezzasadne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.