II OSK 2339/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2014 r sygn. akt II SA/Kr 565/14 odrzucającego skargę J. N. na zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 kwietnia 2002 r. znak: AB-01-3.73590-040-2785/02 w przedmiocie stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 565/14 odrzucił skargę J. N. na zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 kwietnia 2002 r. znak: AB-01-3.73590-040-2785/02 w przedmiocie stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu 15 kwietnia 2002 r. zaświadczenie znak AB-01-3.73590-040-2785/02 stwierdzające samodzielność lokalu mieszkalnego nr 1 wraz z przynależnym pomieszczeniem w postaci piwnicy w budynku nr ... przy ul. D. G. w K.. Zaświadczenie to wydano na wniosek Biura Usług Technicznych i Ekspertyz "..." Spółka cywilna. Skarżący J. N. pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. wezwał Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa wydanym ww. zaświadczeniem poprzez jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organ ten pismem z dnia 3 lutego 2014 r. poinformował skarżącego, że nie ma prawnych możliwości uchylenia, zmiany treści lub unieważnienia wydanego zaświadczenia. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 lutego 2014 r. W obszernej skardze skarżący domaga się uchylenia tak wydanego zaświadczenia i zarzuca – przy jego wydaniu – naruszenie art. 217 § 2 k.p.a. poprzez wydanie tego zaświadczenia podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości; a także zarzuca naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zbadania legitymacji wnioskodawcy ubiegającego się w 2002 r. o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Zarzucono również naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zweryfikowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz art. 219 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowę wydania w 2002 r. zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy ul. Duża Góra 19 w Krakowie. Uzasadniając swoją skargę skarżący dodatkowo wskazał, że wydane zaświadczenie narusza jego interesy, ponieważ uniemożliwia jego córce i zięciowi wypełnienie obowiązku alimentacyjnego polegającego na przyjęciu schorowanego ojca pod swój dach i sprawowanie nad nim opieki. Brak wypełnienia obowiązku alimentacyjnego wynika z istnienia groźnych dla zdrowia i życia warunków mieszkaniowych. Na skutek wydanego zaświadczenia nastąpiło wyodrębnienie lokalu mieszkalnego nr 1 jako samodzielnego, a ten lokal zajmuje brat nieżyjącego współwłaściciela i ta sytuacja uniemożliwia córce skarżącego przeprowadzenie remontu budynku polegającego na rozbiórce poddasza wzniesionego z użyciem podkładów kolejowych nasączonych rakotwórczą substancją. Zgodnie z ustaleniami rodzinnymi w przypadku, gdy skarżący i jego żona będą wymagać opieki swoich dzieci, to córka mieszkająca w K. zajmie się nimi. Obecny stan techniczny budynku nr ... skarżący upatruje w błędnym wydaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, co doprowadziło do wydzielenia tego lokalu i zablokowania jakichkolwiek działań w obrębie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego zarzutu – o jej oddalenie jako bezzasadnej. Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, ponieważ nie jest ona objęta właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. i obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-5. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez skarżącego aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem skargi jest wydanie zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu mieszkalnego. Zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Tym samym treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie w kategoriach zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Osoba, która nie zgadza się z treścią wydanego zaświadczenia nie pozostaje bez środków ochrony prawnej. Może ona żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie - winien wydać nowe zaświadczenie, nie stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada powagi rzeczy osądzonej, skoro zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach, a więc bezpośrednio nie wywołuje skutków prawnych. Jeżeli zaś organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania wydania nowego zaświadczenia, winien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 k.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a. (zażalenie), będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Może także osoba niezgadzająca się z treścią wydanego zaświadczenia starać się podważać podejmowane na podstawie takiego zaświadczenia inne czynności administracyjne lub cywilne, o ile będzie to zgodne z przepisami postępowania administracyjnego lub cywilnego. Skargę kasacyjną na postanowienie Sądu Wojewódzkiego wniósł J. N., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 i 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy ul. ... w K, niezasadnie przyjmując, że wydanie takiego zaświadczenia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i w efekcie wydał postanowienie odrzucające skargę z naruszeniem art. 58 1 pkt 1 p.p.s.a.; - art. 58 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i odrzuceniu skargi, mimo iż zachodziły podstawy do jej merytorycznego rozpoznania. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zasadność wniesionego środka zaskarżenia w świetle postawionych w nim zarzutów. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach zarzutów procesowych skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. art. 3 § 1 i 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr ... w budynku przy ul. D. G. w K., niezasadnie przyjmując, że wydanie takiego zaświadczenia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i w efekcie niewłaściwie zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut powyższy jest chybiony. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że możliwość weryfikacji treści zaświadczenia jest wykluczona przy pomocy administracyjnych środków prawnych zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Oczywiste jest, że nie będąc decyzją zaświadczenie nie może być przedmiotem odwołania. Jeżeli zaś chodzi o zażalenie, to nawet przy założeniu, iż wydanie zaświadczenia następuje w formie postanowienia (choć brak jest podstaw do takiej konstatacji), wniesienie od niego zażalenia należy uznać za niedopuszczalne. W postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ustawodawca przewidział taką możliwość jedynie odnośnie do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia i o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219 k.p.a.), tymczasem zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks wyraźnie o tym stanowi. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by zaświadczenie o treści nie satysfakcjonującej zainteresowanego można było traktować jako równoznaczne z wydaniem postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Należy wskazać, że zaświadczenie jest szczególną (kwalifikowaną) formą informacji, gdyż jest wydawane w trybie przepisów działu VII k.p.a. lub przepisów szczególnych i zawsze z zachowaniem formy pisemnej. Ponadto zaświadczenie dotyczy istniejącego już stanu prawnego lub faktycznego. Wydane zaświadczenie, będąc aktem organu administracji publicznej skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata, ma odmienne cechy niż decyzja administracyjna. Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza sądową kontrolę indywidualnych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia, jeżeli "dotyczą one uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jednak warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest aby organ wydając akt lub podejmując czynność przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku (jak decyzja konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa (jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu indywidualnego. Zaświadczenie jednak nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich istnienie. Istnienie ścisłego i bezpośredniego związku między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Bezpośredni związek może polegać bądź na tym, że akt lub czynność wyznacza sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, bądź na tym, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem czynności. W przypadku zaświadczenia taki związek nie zachodzi, gdyż - służąc jako dowód (źródło dowodowe) w innym postępowaniu - może ono mieć jedynie pośredni wpływ na realizację pewnych uprawnień czy obowiązków jego adresata. Rozpatrując kwestię dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zaświadczenie należy również mieć na uwadze nie tylko zakres kognicji sądu wyznaczony art. 3 p.p.s.a., lecz także zakres jego uprawnień orzeczniczych, będący konsekwencją przyjętego modelu sądu administracyjnego jako sądu w zasadzie kasacyjnego. Celem kontroli działalności administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest pozbawienie mocy prawnej lub usunięcie skutków prawnych wadliwych przez swą niezgodność z prawem aktów i innych czynności. Oznacza to, że jakkolwiek związek wydanego aktu lub podjętej czynności ze sferą czyichś praw lub obowiązków nie musi polegać już jedynie na ich "przyznaniu, stwierdzeniu lub uznaniu", to jednak warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu jest wciąż skuteczność prawna (wiążący charakter) aktu lub czynności. Uznanie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, które nie wywołują skutków prawnych, byłoby zatem sprzeczne z istotą kontroli sprawowanej przez taki sąd. Art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zaświadczenie tymczasem jako szczególny rodzaj informacji, czyli czynności ocenianej według kryterium "prawdziwe-fałszywe", a nie według kryterium "legalne-nielegalne", ze swej natury nie może zostać cofnięte ani uchylone. Nie można też stwierdzić bezskuteczności zaświadczenia, gdyż w przypadku czynności nie wywołującej bezpośrednich skutków prawnych wydawanie tego rodzaju orzeczenia byłoby bezprzedmiotowe. Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata. Jednak niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia przy pomocy administracyjnych i sądowych środków prawnych nie wyklucza możliwości żądania wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, odnośnie do tego samego stanu prawnego lub faktycznego, ale o innej treści. W przypadku uwzględnienia takiego żądania organ może wydać nowe zaświadczenie w tej samej sprawie, bez konieczności uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaświadczenie - nie będąc rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach - nie wywołuje bowiem bezpośrednich skutków prawnych, a zatem nie może korzystać z powagi rzeczy osądzonej. Z tego względu uchylanie w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzanie nieważności wadliwego zaświadczenia jest również niedopuszczalne. Z przedstawionego wywodu jednoznacznie wynika niezasadność skargi kasacyjnej, a Sąd Wojewódzki Administracyjny uznając skargę wniesioną przez J. N. za niedopuszczalną, dokonał prawidłowej jej oceny prawnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.