II GSK 2652/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1762/14 w sprawie ze skargi G. P. Spółki z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym Wyrokiem z 9 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1762/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi G. P. Spółki z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Ministrowi Gospodarki oraz zasądził koszty postępowania na rzecz spółki. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: G. P. Sp. z o.o. w K. (dalej skarżąca) złożyła [...] grudnia 2013 r. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...]". Pismem z [...] maja 2014 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała skarżącą, że w wyniku oceny merytorycznej fakultatywnej projekt uzyskał 55 punktów i nie został przekazany do oceny dokonywanej przez Panel Ekspertów. Minister Gospodarki, w odpowiedzi na protest skarżącej, rozstrzygnięciem z [...] czerwca 2014 r. poinformował skarżącą, że protest został uznany za niezasadny. W odniesieniu do kryterium nr 1 organ stwierdził, że w ocenie ekspertów proponowane rozwiązanie nie stanowi innowacji w znaczeniu światowym i nie przyczyni się do znaczących zmian w branży. Zastosowanie modeli numerycznych, wykorzystujących w czasie rzeczywistym informacje z systemów GPS do sterowania maszyn w kopalniach odkrywkowych nie jest innowacją na skalę światową, Rozwiązania te są szeroko stosowane m.in. w budowie dróg i nie stanowią o innowacyjności czy konkurencyjności. Większość przedstawionych we wniosku cech usługi wraz z podanymi korzyściami i parametrami nie pozwala na pozytywną weryfikację sugerowanej innowacyjności produktowej o charakterze światowym. Co więcej, nie wszystkie z zaproponowanych nowych cech są uwiarygodnione przez przywołanie obiektywnych parametrów konkurencyjnych produktów, a tym samym zdaniem organu kryterium nr 1 nie mogło być uznane za spełnione. W odniesieniu do zarzutów dotyczących kryterium nr 5, organ uznał, że podane przez wnioskodawcę cechy (dostarczanie zaktualizowanego numerycznie modelu terenu w czasie rzeczywistym, dokładność prowadzenia procesów wydobycia przez maszyny podstawowe oraz dokładność dostarczanych danych, dostarczanie informacji na wszystkie typy maszyn pracujących na terenie odkrywki, bez względu na gabaryt oraz stabilność systemu świadczenia usługi) to cechy wszelkich komputerowych systemów sterowania wykorzystujących systemu GPS i nie stanowią o konkurencyjności oferowanego produktu. Systemy tego typu są szeroko stosowane w sterowaniu maszyn używanych do budowy dróg. Ponadto, w ocenie organu, zaprezentowane we wniosku informacje dotyczące kryterium nr 5 są bardzo ogólne, nie posiadają waloru ścisłych i ilościowych danych. Mają bardziej charakter deklaracji niż pogłębionej analizy porównawczej i wiarygodnego uzasadnienia. Przytoczone porównania użyteczności i funkcjonalności względem rozwiązań stosowanych na świecie dotyczą jedynie drobnych różnic, niekiedy wręcz drugorzędnych. Nie są one natomiast dowodem na istnienie znaczącego potencjału konkurencyjnego proponowanych rezultatów projektu. Biorąc pod uwagę otoczenie rynkowe oraz nieograniczony dostęp krajowych produktów do wspólnego europejskiego rynku, organ założył, że przedstawiona we wniosku usługa może w umiarkowanym stopniu konkurować w krajach UE. Organ nie uznał zarzutu w zakresie niespójności w ocenie kryteriów 5 i 7 za uzasadnione. W kryterium 5 oceniana była konkurencyjność produktów i możliwość osiągania przewag na rynkach innych niż Polska, ale nie w kontekście wskaźników ekonomicznych takich jak popyt, wielkość sprzedaży czy poziom eksportu (w znaczeniu wyższości poziomu technologicznego). WSA w W. stwierdził, że powyższe rozstrzygnięcie narusza prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu organ nie odniósł się w stopniu wystarczającym do zarzutów protestu. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zawiera bowiem pełnych wyjaśnień w zakresie kryterium nr 1. W proteście wyraźnie stwierdzono, że maszyny górnicze, z którymi będzie współpracował opracowany w ramach realizacji projektu system, to wielkogabarytowe koparki naczyniowe oraz zwałowarki taśmowe. Organ nie odniósł się do tego, czy istotnie również do takich maszyn system proponowany przez skarżącą jest stosowany. Minister Gospodarki pominął również argumentację skarżącej dot. każdego ze źródeł internetowych powołanych przez organ I instancji, które miały udowodnić, że wszystkie korzyści systemu wnioskodawcy są realizowane przez implementowane systemy Hole Navigation. Skarżąca szczegółowo, zdaniem WSA, wyjaśniła, że żadna z przywołanych stron internetowych nie prezentuje systemów umożliwiających współpracę z koparkami wielonaczyniowymi i zwałowarkami taśmowymi, ponieważ w przedstawionych źródłach zaprezentowane systemy dotyczą innych maszyn. Minister Gospodarki nie odniósł się również do argumentu skarżącej, że projekt nie tyle dot. techniki pozycjonowania satelitarnego GPS/GNSS, która jest tylko narzędziem, lecz sednem projektu jest wdrożenie narzędzia informatycznego (procesów systemów sterowania. Ponadto, organ nie odniósł się w rozstrzygnięciu do argumentacji skarżącej, że system będzie każdorazowo dostosowany do danego klienta przez pracowników wnioskodawcy na okres świadczenia usługi . W przypadku, gdy zakłady górnicze będą zgłaszać zapotrzebowanie na rozszerzenie ilości maszyn, w które zostaną wyposażone podczas świadczenia usługi, wnioskodawca będzie wdrażał kolejne systemy w ramach własnych środków. WSA uznał, że również w zakresie kryterium nr 5 Minister Gospodarki nie zajął stanowiska dot. argumentu, że na rynku maszyn wielkogabarytowych nie istnieją produkty wypełniające funkcję proponowanej usługi. Ponadto, organ nie odniósł się do twierdzenia skarżącej, że system dystrybucji, współpracy skarżącej, współpracuje z wieloma podmiotami na świecie oraz do tego, że w punkcie 17.6 wniosku skarżąca odniosła się do potencjału konkurencyjnego nowej usługi. Sąd stwierdził, że w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu poinformował o braku możliwości podpisania umowy ze skarżącą z uwagi na to, że pomoc finansowa mogła być udzielana do [...] czerwca 2014 r. (zgodnie z § 50 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 – Dz. U. poz. 438 ze zm.) oraz że zgodnie ze stanem wykorzystania alokacji w III-VI osi PO IG, w działaniu 4.4 PO IG brak jest środków finansowych, alokacja w tym działaniu wynosi 118,37%. W ocenie Sądu z art. 31i pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej u.z.p.p.r.) wynika, że jedyną sytuacją przewidzianą przez ustawodawcę, w której Sąd – w przypadku uwzględnienia skargi – nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest wyczerpanie alokacji. Brak jest w tym przepisie przesłanek dot. daty końcowej możliwości zawierania umów o dofinansowanie, więc WSA nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu. Odnosząc się do wyczerpania alokacji, Sąd uznał, że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów, których pełnomocnik organu nie przedstawił. Dlatego Sąd nie mógł stwierdzić, czy alokacja na realizację działania została wyczerpana. Zarzut wydania rozstrzygnięcia przez osobę nieupoważnioną Sąd uznał za nieuzasadniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy Sąd miał informacje o wyczerpaniu alokacji środków i braku możliwości kontraktowania środków w działaniu 4.4 PO IG po dniu [...] czerwca 2014 r., a zatem winien był zastosować dyspozycję zawartą w przepisie 30 pkt 2 u.z.p.p.r.; 2) art. 30e u.z.p.p.r. w związku z art. 106 § 3 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego i błędnym przyjęciu, że organ pomimo złożenia w treści odpowiedzi na skargę oświadczenia o wyczerpaniu alokacji środków i braku możliwości kontraktowania środków w działaniu 4.4 PO IG po dniu [...] czerwca 2014 r., wynikających z powszechnie obowiązujących i przywołanych przepisów prawa, zobowiązany był do potwierdzenia dokumentem powyższego faktu, w sytuacji gdy Sąd był zobowiązany treścią zawartego w odpowiedzi na skargę oświadczenia; 3) art. 31 ust. 1 oraz 30b ust. 9 u.z.p.p.r. w związku z § 8 ust. 11 pkt 1-11 oraz § 9 załącznika 4.4. Procedura Odwoławcza w ramach PO IG poprzez uznanie, że organ naruszył ww. przepisy poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia oderwanego od zarzutów protestu, nie dając tym samym Sądowi możliwości zbadania, czy ocena spornych kryteriów została przeprowadzona właściwie, w sytuacji gdy wniosek o dofinansowanie projektu był pozbawiony szczegółów pozwalających na jego głębszą analizę i był doprecyzowywany dopiero w toku postępowania, co jest niezgodne z procedurą. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów. G. P. Spółka z o.o. w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie. Kastor trafnie bowiem zarzuca, iż w sytuacji gdy Sąd I instancji posiadał informacje (zawarte w odpowiedzi na skargę), iż nastąpiło wyczerpanie alokacji środków, to nie miał podstaw prawnych do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Gospodarki. Zgodnie bowiem art. 30i pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Procedura odwoławcza, o jakiej mowa w powyższym przepisie, jest zaś zakończona z chwilą spełnienia przesłanek wymienionych w art. 30h omawianej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, polegające na oddaleniu skargi, odrzuceniu skargi lub pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia, kończy procedurę odwoławczą oraz procedurę wyboru projektu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przy tym stanowiska Sądu I instancji, iż dla udowodnienia faktu wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu nie było wystarczające złożenie stosownego oświadczenia przez Ministra Gospodarki w odpowiedzi na skargę, skoro to ten właśnie Minister dysponował wiedzą na okoliczność wyczerpania alokacji. Okoliczność zaś, iż na podstawie art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sprawie miał zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie oznacza, iż organ obowiązany był przedstawić odrębny dokument na potwierdzenie powyższej okoliczności. Zauważyć przy tym należy, że art. 106 § 3 p.p.s.a. jest adresowany do sądu, gdyż zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd I instancji nie wskazał przy tym, aby kwestia wyczerpania środków alokacji budziła wątpliwości ani też nie określił rodzaju dokumentu, który pozwalałby na stwierdzenie tej okoliczności. Ubocznie tylko zauważyć należy, iż na rozprawie kasacyjnej w dniu [...] grudnia 2014 r. pełnomocnik Ministra Gospodarki przedstawił pisma IP dokumentujące wyczerpanie alokacji na dzień [...] września i [...] października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie naruszył art. 31 ust. 1 i art. 30b ust. 9 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ani też § 9 pkt 2 załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej w ramach PO IG, gdyż trafnie stwierdził, iż organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się w pełni do zarzutów protestu, przez co uniemożliwił Sądowi kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Argumentacja Sądu I instancji w tym zakresie jest przekonywująca i nie ma potrzeby jej powtarzania. Okoliczność zaś, iż w procesie wyboru projektów uczestniczyli eksperci, nie zwalniała organu od rozpatrzenia protestu zgodnie z wymogami zawartymi w art. 30b ust. 9 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 30i pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na częściowe tylko uwzględnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyczerpania alokacji środków. W pozostałym zaś zakresie wyrok Sądu I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odpowiadał prawu.