II SA/Bk 495/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi F. O. Z. i Ś. "L. N." w J.-L. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Gminy P. uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. o Nr: [...]przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P.na rok 2014 (dalej przywoływany jako: program). Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej powoływana jako: u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz., 856, dalej powoływana jako: u.o.z.). Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Fundacja O. Z. i Ś. "L.N." z siedzibą w J. – L. (dalej przywoływana też jako: "Fundacja", "Skarżąca"), działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszania prawa, poprzez uchylenie tej uchwały. Następnie Fundacja wystosowała skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem Rady Gminy P., na przedmiotową uchwałę żądając jej uchylenia. Skarżąca Fundacja podniosła, że uchwała narusza: 1. art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieskonkretyzowanie schroniska dla zwierząt, w którym gmina zapewni miejsce dla bezdomnych zwierząt, 2. art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieskonkretyzowanie obowiązku odławiania bezdomnych zwierząt z terenu gminy, 3. art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., poprzez uregulowanie w programie obowiązku poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, jako elementu fakultatywnego, który gmina może, ale nie musi realizować, 4. art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewskazanie i niezapewnienie gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich, 5. art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewskazanie podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, 6. art. 11a ust. 7 u.o.z., poprzez nieprzekazanie projektu programu do zaopiniowania przez organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, 7. art. 4 pkt 16 i art. 11a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów § 135 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej powoływane jako: "rozporządzenie"), poprzez wprowadzenie definicji "koty wolno żyjące", która jest obca ustawie upoważniającej gminę do uchwalenia programu, 8. § 137 rozporządzenia przez powtórzenie w § 2 pkt 5 i 6 programu definicji "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych" zawartych w art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z., 9. art. 7 Konstytucji przez przekroczenie delegacji ustawowej i tym samym wykroczenie poza granice prawa, poprzez uregulowanie w § 13 programu kwestii związanej z "Edukacją mieszkańców". Wykazując interes prawny do złożenia skargi na ww. uchwałę wskazano, że zgodnie z § 7 statutu Fundacji: "Fundacja powołana została w celu ochrony zwierząt, a także w celu ochrony środowiska i ochrony dziedzictwa narodowego, a w szczególności: 1. przeciwdziałania wszelkim formom stosowania okrucieństwa wobec zwierząt, 2. działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, objęcia ich ochroną i otoczenia opieką, 3. kształtowania w społeczeństwie postaw proekologicznych, 4. upowszechniania w społeczeństwie znajomości przepisów dotyczących ochrony zwierząt, ochrony środowiska, a także ochrony dziedzictwa narodowego". Zaznaczono, że w § 8 statutu Fundacji wskazano sposoby realizacji wyżej wymienionych celów, wśród nich m.in. "4) czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach naruszenia przepisów Ustawy o ochronie zwierząt; 5) podejmowanie działań mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie bezdomności zwierząt, przede wszystkim poprzez: e) opiniowanie uchwał dotyczących bezdomnych zwierząt i realizacji przez gminy zadań własnych w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie, a także podejmowanie stosownych kroków prawnych w przypadku naruszenia przez gminy obowiązków związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom opieki oraz ich wyłapywania". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie, z powodu bezzasadności zarzutów, gdyż zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie dopatrzył się żadnych uchybień w jej treści. W ocenie organu część zarzutów można jedynie uznać za nieistotne uchybienia, które to uchybienia nie stanowią w żadnej mierze rażącego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia uchwały. Zdaniem organu przepisy ustawy o ochronie zwierząt nie nakładają obowiązku wskazywania adresów schroniska dla zwierząt, gospodarstw rolnych oraz podmiotu zapewniającego stałą opiekę weterynaryjną w treści uchwalonego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga z uwagi na jej zasadność podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rada Gminy P. z dnia [...] listopada 2013 r. o nr:[...], którą przyjęto program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. na rok 2014. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi należy zweryfikować interes prawny Fundacji, uprawniający do skarżenia ww. uchwały. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż skarga w sprawie niniejszej została wywiedziona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z zacytowanego przepisu wynika, iż autor skargi musi wskazać istnienie związku pomiędzy kontestowaną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną i wykazać, że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną. Jednakże ocena interesu prawnego w przypadku organizacji społecznych musi być powiązana z badaniem ich ustawowych oraz statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku, gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same swojego interesu prawnego i uprawnień bronić nie mogą (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 339/07, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Fundacja O. Z. i Ś. "L. N." jest organizacją, której statutowym zadaniem jest ochrona zwierząt, ochrona środowiska i ochrona dziedzictwa narodowego, co potwierdza § 7 statutu Fundacji. Nadto w § 7 statutu wskazano, że celem Fundacji jest przeciwdziałanie wszystkim formom stosowania okrucieństwa wobec zwierząt, działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, objęcia ich ochroną i otoczenia opieką, kształtowania w społeczeństwie postaw proekologicznych, upowszechnienie w społeczeństwie znajomości przepisów dotyczących ochrony zwierząt, ochrony środowiska, a także ochrony dziedzictwa narodowego. W § 8 statutu Fundacji wskazano sposoby realizacji wyżej wymienionych celów, wśród nich m.in. czynne uczestnictwo w postępowaniach sądowych w sprawach naruszenia przepisów Ustawy o ochronie zwierząt, podejmowanie działań mających na celu zapobieganie oraz zwalczanie bezdomności zwierząt, przede wszystkim poprzez opiniowanie uchwał dotyczących bezdomnych zwierząt i realizacji przez gminy zadań własnych w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie, a także podejmowanie stosownych kroków prawnych w przypadku naruszenia przez gminy obowiązków związanych z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom opieki oraz ich wyłapywania. Wyjątkowa rola organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, wynika już z samych przepisów u.o.z., której np. przepisy art. 11 ust. 4 i art. 40 przyznają szczególne uprawnienia takim organizacjom. Z tego też względu Fundacja O. Z. i Ś. "L. N.", w ocenie sądu, ma prawo do kwestionowania uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. Pogląd analogiczny zajął m. in. Naczelny Sad Administracyjny (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 636/12; z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt: II OSK 1628/11; z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt: II OSK 339/07), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (por. np. wyroki WSA w Kielcach: z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt: II SA/Ke 249/12; z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt: II SA/Ke 822/11). Przechodząc do oceny zasadności merytorycznych zarzutów skargi należało stwierdzić, że zarzuty te są w całości uzasadnione. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Dokonując wykładni ww. przepisów nie może budzić wątpliwości konieczność wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a u.o.z., który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści. Ponadto powinna wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania, a to wobec brzmienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. (wyrok WSA w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 389/14). Wypełnieniem obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 1, 7 i 3 w zw. z art. 11 u.o.z. jest wskazanie konkretnego schroniska, celem zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, wskazanie gospodarstwa rolnego, w którym zapewnione będzie miejsce dla zwierząt gospodarskich oraz wskazanie konkretnego podmiotu, który będzie zajmował się odławianiem zwierząt bezdomnych. Tymczasem w § 5 pkt 2 zaskarżonego programu określono, iż: "Odłowione zwierzęta zostaną niezwłocznie przewiezione i umieszczone w schronisku dla zwierząt, prowadzonym przez podmiot, z którym została zawarta umowa w sprawie zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami". Natomiast § 6 programu stanowi, że: "Bezdomne zwierzęta gospodarskie zostaną przewiezione i umieszczone w gospodarstwie rolnym określonym w § 11 niniejszego Programu’; ten tymczasem stanowi, że zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich nastąpi w gospodarstwie rolnym z którym Wójt Gminy P.podpisze stosowną umowę w celu właściwej opieki. Czas przyszły podpisania stosownej umowy, wskazuje na niedopełnienie obowiązku przez wójta gminy w kontekście art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.. W ocenie Sądu program powinien też wskazywać adres i nazwę podmiotu, który będzie odławiał zwierzęta, a jeżeli będzie to robić schronisko należy to wskazać precyzyjnie w programie (por. wyrok WSA W Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn.. akt II SA/Kr 852/13). Rację ma Skarżąca, że biorąc pod uwagę treść § 3, § 5 ust. 1 i 2 programu, nie wskazano w tym dokumencie ani konkretnego podmiotu, który będzie się zajmował odławianiem zwierząt bezdomnych ani precyzyjnie nie określono dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami, w tym nie określono konkretnie gdzie odłowione zwierzęta będą przebywać. Należy podzielić też zarzuty Skarżącej odnośnie naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., poprzez uregulowanie w programie obowiązku poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, jako elementu fakultatywnego, który gmina może, ale nie musi realizować. Zgodnie z wyżej przywołanym artykułem obowiązkowym elementem programu jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, nie jest to bynajmniej element fakultatywny programu. Tymczasem z § 9 programu wynika, że gmina może prowadzić poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt co należy ocenić jako zapis nieodpowiadający literalnej wykładni art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. W ocenie Sądu trafny też okazał się zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. z uwagi na niewskazanie konkretnego podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Tymczasem z § 12 programu wynika, że zapewnienie całodobowej opieki w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt gmina realizuje poprzez zawieranie umów z zakładami leczniczymi dla zwierząt w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym i kotom wolno żyjącym z terenu gminy P. Jako wyjście poza delegację ustawową należy tez ocenić zawężenie zakresu podmiotowego całodobowej opieki weterynaryjnej do zakładów leczniczych wyłącznie z terenu Gminy P. Program powinien też być skonsultowany, zgodnie z art. 11a ust. 7 u.o.z. z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, a brak takowych konsultacji stanowi naruszenie trybu podejmowania przedmiotowej uchwały. Należy zgodzić się również z zarzutami Skarżącej, dotyczącymi naruszenia przez organ art. 4 pkt 16 i art. 11a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów § 135 oraz § 149 rozporządzenia, poprzez wprowadzenie definicji "koty wolno żyjące", która jest obca ustawie, upoważniającej gminę do uchwalenia programu. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. przez pojęcie zwierząt bezdomnych rozumie się zwierzęta domowe i gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, po której opieką trwale dotąd pozostawały. Organ dopuścił się w tym przypadku wykroczenia poza legitymację ustawową, związaną ze zdefiniowaniem pojęcia "koty wolno żyjące" z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., do którego nie był upoważniony mocą ustawy. Mniej istotnym, ale naruszeniem było też powtórzenie przez organ w § 2 pkt 5 i 6 programu, definicji "zwierząt bezdomnych" i "zwierząt domowych" z art. 4 pkt 16 i 17 u.o.z. Ponadto podzielić należy zarzut Skarżącej, iż ujęcie w § 4 ust. 2 pkt 1 i § 4 ust. 4 zaskarżonego programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Z powyższych względów, biorąc pod uwagę, że wszystkie zarzuty skargi okazały się zasadne, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku. O wykonalności orzeczenia postanowiono na podstawie art. 152 p.p.s.a.