I OSK 3035/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu co do punktu II z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 55/14 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II (drugim) i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz J. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – po rozpoznaniu skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości – odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 27 listopada 2012 r. ( pkt 1 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił ( pkt 2 wyroku). W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego, któremu zarzucił, że od 7 lat i 9 miesięcy prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr [...] w D. oraz przez 6 lat i 9 miesięcy prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr [...] w D. nieruchomość w Kraśniku Dolnym składającą się z działek nr [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody od dnia 24 sierpnia 2006 r. do dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...], a także o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia 27 sierpnia 2007 r. do dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] oraz nieruchomość składającą się z działek [...]; stwierdzenia, że przewlekłość postępowania spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do ustalenia w ciągu miesiąca odszkodowania za powyższe nieruchomości i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazał, że od 19 lipca 2000 r. do 27 sierpnia 2007 r. była właścicielem nieruchomości nr [...], położonej w D. W dniu 23 marca 1998r. Wojewoda Jeleniogórski wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka Zgorzelec-Krzyżowa, która obejmowała liniami rozgraniczającymi wskazaną nieruchomość. W dniu 24 sierpnia 2006 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości. Termin ustalenia odszkodowania za nieruchomość był przekładany 14 razy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Dolnośląski wywłaszczył skarżącego i ustalił odszkodowanie za nieruchomość, ale Minister Infrastruktury uchylił tę decyzję. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury uchylił swoją własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W dniu 27 sierpnia 2007 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 Zgorzelec-Krzyżowa na odcinku Bolesławiec-Krzyżowa. Na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, nieruchomość nr [...] w D. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Budowa autostrady została ukończona na nieruchomości skarżącego pod koniec 2008 r., a następnie oddana do użytkowania w dniu 12 sierpnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Dolnośląski drugi raz ustalił odszkodowanie za nieruchomość nr [...] w D., ale Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję w dniu [...] czerwca 2012 r. W dniu 14 maja 2013 r. Wojewoda Dolnośląski po raz trzeci ustalił odszkodowanie za nieruchomość nr [...] w D., ale Minister Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję w dniu [...] listopada 2013 r. W dniu 14 kwietnia 2014 r. skarżący skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłość postępowania odszkodowawczego za nieruchomość nr [...]. Do dnia sporządzenia skargi Wojewoda Dolnośląski nie ustalił odszkodowania za nieruchomość, mimo że od daty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego upłynęło 7 lat i 9 miesięcy. Odnośnie do działek nr [...] w Kraśniku Dolnym oraz działki nr [...] w Dąbrowie Bolesławieckiej skarżący wskazał, że na podstawie wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nieruchomości te stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna [...] marca 2008 r., a zatem do [...] kwietnia 2008 r. powinno być ustalone odszkodowanie za nieruchomości. Pierwsze pismo Wojewody Dolnośląskiego zawiadamiające o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości nosi datę 19 stycznia 2011 r. Skarżący podkreślił, że odszkodowanie ustalane jest bez osobistego udziału właściciela wywłaszczonych nieruchomości, a w okresie od 19 stycznia 2011 r. Wojewoda Dolnośląski aż 9-krotnie przesuwał termin ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda ustalił odszkodowanie za powyższe nieruchomości, ale Minister Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję w dniu [...] czerwca 2012 r. Wojewoda po raz drugi ustalił odszkodowanie za nieruchomości w dniu 14 maja 2013 r., jednak Minister Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję w dniu 6 listopada 2013. W dniu 14 kwietnia 2014r. skarżący skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na przewlekłość postępowania odszkodowawczego. Do dnia sporządzenia skargi Wojewoda Dolnośląski nie ustalił odszkodowania za nieruchomości, mimo że od daty ich faktycznego i prawnego przejęcia upłynęło 6 lat i 9 miesięcy. Skarżący zarzucił, że Wojewoda Dolnośląski ewidentnie przewlekał postępowanie odszkodowawcze, a następnie próbował je zaniżyć w wydawanych decyzjach. Na zlecenie wojewody sporządzono trzy wyceny nieruchomości nr [...] położonej w Dąbrowie Bolesławieckiej. Wyceny zostały tak sporządzone, aby skarżący otrzymał jak najmniejsze odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Dopiero w dniu 17 marca 2014 r. Wojewoda Dolnoślaski. uznał za niezbędne ustalenie i uwzględnienie w odszkodowaniu wszystkich elementów, które były na stałe związane z gruntem w dniu 27 sierpnia 2007 r., tj. w dniu ustalenia lokalizacji autostrady płatnej. Żadna okoliczność nie jest w stanie usprawiedliwić wojewody, który miał ustawowy obowiązek ustalić odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości w terminie 30 dni. Termin do ustalenia odszkodowania w przypadku nieruchomości nr [...] został przekroczony 93 razy. Z kolei termin do ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] oraz nieruchomości składającej się z działek nr [...] został przekroczony 81 razy. Wojewoda podejmował działania nieterminowo, prowadząc sprawę nieefektywnie i bezcelowo, ponieważ nie ustalił na samym początku postępowania, jaki był stan nieruchomości w dniu 27 sierpnia 2007 r. Wojewoda rozpoczynając postępowanie odszkodowawcze nie zażądał od inwestora protokołu zdawczo-odbiorczego przejęcia w dniu 27 sierpnia 2007 r. wywłaszczonych nieruchomości. Dopiero po upływie 6 lat i 6 miesięcy od wywłaszczenia nieruchomości Wojewoda rozpoczął procedurę ustalenia stanu zagospodarowania na dzień 27 sierpnia 2007 r. Dotychczasowe czynności Wojewody były bezcelowe i generowały jedynie przewlekłość postępowania, gdyż ustalenie stanu nieruchomości należy do podstawowych czynności, które powinny być wykonane na samym początku postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o odrzucenie jej w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 10/12, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej oraz o oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej. Zdaniem Wojewody z przebiegu postępowania administracyjnego i czynności podejmowanych przez organ I instancji wynika, że w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacja przewlekłości postępowania. Dochowano wszelkiej staranności i podjęto wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy ma charakter złożony i, co do zasady, powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Specustawa obliguje wojewodę jako organ właściwy w tej kategorii sprawach do zasięgnięcia opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego mającej formę operatu szacunkowego dotyczącego wysokości odszkodowania. Zasada szybkości postępowania administracyjnego nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalania właściwego organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy. W ocenie Wojewody terminowość załatwienia sprawy była i jest warunkowana nie tylko czynnościami i działaniem organu I instancji. Na skutek aktywności procesowej skarżącego, jako strony postępowania, sprawa była niejednokrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego jak również sądowoadministracyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że przewlekłość postępowania, o której pisze skarżący we wskazanym przez niego okresie jest wynikiem działań/zaniechań Wojewody Dolnośląskiego. To powoduje, że skarga jest niezasadna i powinna zostać oddalona. W dniu 8 września 2014 r. do akt sądowych złożono pismo pełnomocnika Wojewody Dolnośląskiego, który poinformował, że w dniu 31 lipca 2014 r. organ przeprowadził przesłuchania świadków na okoliczność stanu przedstawionych nieruchomości gruntowych (dołączono kopię protokołu z tej czynności). Nadto wskazano, że zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Wojewoda poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 października 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę jako niezasadną. Sąd wskazał, iż wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 10/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 502/13, oddalił skargę kasacyjną J. W. od tego wyroku. Z uzasadnienia tegoż wyroku wynika, że wyrok dotyczył tego samego postępowania, które obecnie zostało objęte skargą w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 168 § 1 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2012 r. o sygn. akt II SAB/Wr 10/12 jest prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej ( res iudicata). To oznacza, że obecnie złożona skarga J. W. w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego do dnia [...] listopada 2012 r. jest niedopuszczalna i w tym zakresie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji Sąd przyjął, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte mogło być wyłącznie postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego po wydaniu wyroku z dnia 27 listopada 2012 r. Sąd podniósł, iż z akt sprawy wynika, że wśród czynności organu, które miały miejsce po dniu 27 listopada 2012 r. można wskazać na – po pierwsze – zawiadomienie stron o sporządzeniu operatów szacunkowych z dnia 21 grudnia 2012 r., w reakcji na które skarżący w dniu 1 marca 2013 r. wniósł wnioski dotyczące doręczenia kserokopii operatu szacunkowego oraz zobowiązania rzeczoznawcy majątkowego do dostarczenia informacji i dokumentów, które stanowiły podstawę sporządzenia wyceny. W konsekwencji organ wystąpił do rzeczoznawcy o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, które pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. przekazano stronom. W tym czasie organ dwukrotnie (pismami z dnia [...] grudnia 2012 r. i z dnia [...] marca 2013 r.) informował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i podawał przyczyny zwłoki. Zdaniem sądu działania organu w tym zakresie były prawidłowe i miały cechy niezbędnej szybkości, a co za tym idzie nie można im przypisać oznak przewlekłego prowadzenia postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa części opisanych nieruchomości. Jednak w dniu 15 maja 2013 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wniósł o przeprowadzenie dowodu z szeregu wskazanych przez siebie dokumentów. Pismem z dnia 23 maja 2013 r. organ wystąpił do strony o udzielenie wyjaśnień co do charakteru tego pisma. W dniu 19 czerwca 2013 r. do organu wpłynęło odwołanie J.W. od opisanej decyzji, które przekazano do organu II instancji wraz z aktami sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda, uwzględniając treść decyzji organu II instancji, wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów wskazujących na stan zagospodarowania wymienionych nieruchomości według stanu na dzień 27 sierpnia 2007 r. Pismem z dnia 5 stycznia 2014 r. strona złożyła wyjaśnienia dotyczące stanu zagospodarowania opisanych nieruchomości gruntowych. Wojewoda pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. wystąpił do pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zajęcie stanowiska co do wyjaśnień strony, na które GDDKiA odpowiedziała pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. Dodatkowo pismem z dnia 17 marca 2014 r. wojewoda wystąpił do skarżącego o wskazanie świadków mogących potwierdzić stan zagospodarowania wymienionych nieruchomości (istnienie nasadzeń). W tym okresie Wojewoda zawiadomieniami z dnia 12 grudnia 2013 r. i z dnia 28 lutego 2014 r. informował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i podawał przyczyny zwłoki. W ocenie Sądu postępowania organu nie można określić jako przewlekłego, ponieważ podejmowane działania były prawidłowe i zmierzały do wyjaśnienia istotnych zagadnień dla toku prowadzonego postępowania. Sąd wskazał też, że w dniu 24 marca 2014 r. zostały sporządzone operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do ich autora o dokonanie korekty, jednak pismo to nie zostało odebrane przez adresata, więc ponownie do rzeczoznawcy wystąpiono pismem z dnia 21 maja 2014 r. Zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 30 czerwca 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. W dniu 6 czerwca 2014 r. do organu wpłynęła skarga J. W. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 31 lipca 2014 r. organ przeprowadził przesłuchania świadków na okoliczność stanu przedstawionych nieruchomości gruntowych i zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował strony postępowania, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 października 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. W ocenie Sądu także te czynności nie mają cech przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż ich celem było wyjaśnienie zagadnień potrzebnych do zakończenia prowadzonego postępowania. Sąd uznał, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzane przez organ czynności wynikały ze wskazań zawartych w decyzji organu II instancji z dnia 6 listopada 2013 r., a zatem nie można im przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 27 listopada 2012 r. organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Nadto Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, iż postępowanie administracyjne w okresie po dniu 27 listopada 2012 r. było prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego w sposób przewlekły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Janusz Wilczyński, reprezentowany przez radcę prawnego M. K., zaskarżając orzeczenie w części dotyczacej punktu II oddalającego skargę. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zarzucono, iż zaskarżony wyrok jest błędny, gdyż Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. poprzez akceptację postępowania Wojewody Dolnośląskiego, który naruszył art. 35 k.p.a., w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP., gdyż od 27 listopada 2012 r. przewleka postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W oparciu o powyższy zarzut J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wbrew stanowisku Sądu przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego jest ewidentna i ma charakter rażący. Od dnia 27 listopada 2012 r. Wojewoda Dolnośląski wykonywał tylko czynności pozorne lub mało istotne. W rzeczywistości Wojewoda Dolnośląski, prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości od dnia 27 listopada 2012 r. do dnia 6 listopada 2013 r., nie ustalił kluczowej w sprawie kwestii (stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości). Oznacza to, że wszystkie inne czynności przeprowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego dokonane w toku postępowania administracyjnego są w tej sytuacji prawie bezwartościowe i to tylko dlatego, że na początku nie ustalił on stanu zagospodarowania szacowanych nieruchomości. W tej sytuacji trudno uznać, że postępowanie Wojewody Dolnośląskiego nie nosi znamion przewlekłości. Ponadto WSA we Wrocławiu, rozstrzygając skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, pominął całkowicie podstawowe prawa skarżącego zagwarantowane w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podzielić bowiem należy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. oraz art. 35 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 – art. 149 § 2 p.p.s.a . Przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. Przewlekłość postępowania może również dotyczyć sytuacji, w której organ wydaje rozstrzygnięcia będące następnie przedmiotem decyzji kasacyjnych organu odwoławczego. Dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego niezbędne jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa znajdujących zastosowanie w danej sprawie. Tylko właściwie ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Jeśli organ, mimo ciążących na nim obowiązków, wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podejmuje wprawdzie szereg działań, lecz jednocześnie nie podejmuje stosownych czynności mających wyjaśnić okoliczności objęte hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie, to takie działania należy ocenić jako nieefektywne, a postępowanie jako opieszałe i niesprawne. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego są jasne, a przesłanki wydania decyzji na ich podstawie wyraźnie określone w przepisach prawa. Sąd pierwszej instancji uznając, że działanie Wojewody Dolnośląskiego nie nosi cech przewlekłości postępowania, nie poddał należytej ocenie czynności podejmowanych przez organ. Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy czynności dokonane przez organ zmierzały do należytego wyjaśnienia okoliczności objętych hipotezą przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy organ dokonał należytej oceny sporządzonych w tej sprawie operatów szacunkowych, a mianowicie, czy operaty te uwzględniają stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 Zgorzelec-Krzyżowa na odcinku Bolesławiec – Krzyżowa, czy też są objęte wadą prawną polegającą na braku wskazania stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania tej decyzji. Ustalenie stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest konieczne dla ustalenia odszkodowania za daną nieruchomość ( nieruchomości). Tymczasem operaty szacunkowe sporządzone w niniejszej sprawie nie wskazują stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Dolnośląski dopiero pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zajęcie stanowiska co do stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, a pismem z dnia 17 marca 2014 r. zwrócił się do skarżącego o wskazanie świadków mogących potwierdzić stan zagospodarowania tych nieruchomości. W dniu 31 lipca 2014 r. organ przeprowadził przesłuchania świadków na okoliczność stanu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Rodzi się zatem pytanie, czy organ wcześniej podejmował działania mające na celu wyjaśnienie tych okoliczności, istotnych dla ustalenia odszkodowania, czy też podejmował czynności, które nie uwzględniały brzmienia przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, a więc czynności, które można zakwalifikować jako działanie niesprawne i opieszałe. Nadto, nie sposób nie zauważyć, że już w dacie przedłożenia pierwszego operatu szacunkowego Wojewoda Dolnośląski winien rozważyć, czy operat ten zawiera wymagane dane i jakie należy podjąć czynności, aby wyeliminować wady operatu szacunkowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S.Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.). W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem Sąd pierwszej instancji winien poddać należytej ocenie działanie organu i ponownie rozpoznać skargę w zakresie objętym punktem drugim zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.