II SA/Wr 328/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołań W. B., C. K., M. T., K. T. i H. T. od decyzji Starosty L. z dnia [...] r. nr [...], którą organ pierwszej instancji zmienił własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] o zezwoleniu Gminie L. na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej dla osiedla domów jednorodzinnych [...] wraz z kanalizacją deszczową", w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zmian, uwzględniający istotne zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, polegające na zmianie trasy projektowanej drogi – uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wojewody wskazano, że w dniu [...] r. Starosta L. – na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - wydał na rzecz Gminy L. decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej dla osiedla domów jednorodzinnych [...] wraz z kanalizacją deszczową". Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności. W dniu 9 kwietnia 2013 r. do Starosty L. wpłynął wniosek Wójta Gminy L. o zmianę, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanej decyzji starosty, która miałaby polegać na ograniczeniu zakresu przedmiotowej inwestycji, poprzez wykreślenie (wyłączenie z zakresu inwestycji) części działek, wymienionych enumeratywnie we wniosku. W dniu [...] r. Starosta L. wydał decyzję nr [...], którą odmówił Gminie L., w oparciu o przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatwierdzenia zmian do projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. nr O-[...] Wojewoda D. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W efekcie w dniu [...] r. Starosta L. – działając na podstawie art. 36a Prawa budowlanego - decyzją nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] r. w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zmian, uwzględniający istotne zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym polegające na zmianie trasy projektowanej drogi. Od decyzji tej odwołanie wniósł W. B., który wskazał, że zmieniona decyzja nie uwzględnia faktu dokonania podziałów działek 128/6 oraz 127/4 i - mimo tego faktu - zmiany trasy drogi gminnej. Zarzucił również, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego, który to przepis przewiduje jedynie zatwierdzenie zmian do projektu budowlanego, a nie, jak to uczynił starosta, zmiany innych warunków pozwolenia na budowę. Druga ze stron, to jest C. K., który również wniósł odwołanie, zarzucił bezprawne wyłączenie z zakresu inwestycji działek 118/1, 119/1, 120/1 (stanowiących jego własność), na co on zgody nie wyraził. Pozostali odwołujący się, to jest M. T., K. T. i H. T., wyrazili sprzeciw wobec zamiaru wyłączenia części działek z zakresu inwestycji. Wojewoda D., analizując sprawę jako organ odwoławczy, stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że oceniając prawidłowość wydania przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, należy mieć na uwadze, że tą decyzją zmieniono decyzję tego samego organu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaną na podstawie uregulowań ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta szczegółowo określa ustalenia, które obowiązkowo powinny zostać zawarte w decyzji zezwalającej na inwestycję drogową. Dalej wojewoda zacytował art. 11f oraz art. 11i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i stwierdził, że zgodnie z tymi przepisami zatwierdzenie projektu budowlanego oraz pozwolenie na budowę są jedynie częściami składowymi decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie wojewody, ustawodawca nie przewidział w tej ustawie możliwości zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Celem ustawy było bowiem zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W tej sytuacji możliwość zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczy jedynie przypadku, gdy zmiany zachodzą w ustalonych decyzją liniach rozgraniczających inwestycji oraz nie naruszają innych ustaleń decyzji, poza samym projektem budowlanym. Nie jest również, co wykazał Wojewoda D. w swojej decyzji z dnia [...] r. nr O-[...], możliwe dokonanie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepis art. 155 Kpa i jednocześnie art. 36a Prawa budowlanego. Oba tryby wykluczają się wzajemnie. W omawianym przypadku przepisem szczególnym, umożliwiającym zmiany w zatwierdzonym opracowaniu projektu budowlanego jest art. 36a Prawa budowlanego. Wojewoda zauważył, że orzecznictwo sądowoadministarcyjne wskazuje, iż "zgodnie z art. 12 ust. 1-4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Decyzja ta stanowi podstawę wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Zaś nieruchomości lub ich części wydzielone pod drogę stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do drów krajowych lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 514/11). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej daleko ingeruje w prawo własności nieruchomości, a zatem "w trybie postępowania opartego na przepisie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych decyzji lokalizacyjnej [decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami ustala linie rozgraniczające inwestycji] ... i przywrócenie własności wskazanych we wniosku działek gruntu na rzecz ich poprzednich właścicieli. Stoją temu na przeszkodzie, oprócz art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., również prawidłowo wskazany przez organ przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z póżn. zm.). Przepis ten określa wyraźnie, że drogi publiczne stanowią tylko i wyłącznie własność odpowiednio Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in. drogi gminne własność właściwej gminy. Skoro ustawa ta określiła strukturę własnościową dróg publicznych, to nie jest możliwe przeniesienie własności poszczególnych działek gruntu zajętych pod drogę publiczną na rzecz innych podmiotów, niż określone w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Z powyższego wynika, że zmiana ostatecznej decyzji lokalizacyjnej (pierwotnej) naruszyłaby wskazane wyżej przepisy prawa" (p. orzeczenie jak wyżej). Zdaniem wojewody, istotny zatem dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dokonany został podział nieruchomości, a zatem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wojewoda ocenił, że tej kwestii dotyczyły w istocie odwołania [...]. Każda z odwołujących się stron wyraziła sprzeciw związany z zamiarem wyłączenia z inwestycji nieruchomości, których nie tylko podział, ale i zmiana przeznaczenia zostały dokonane decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda dodał, że jego decyzja w całości uwzględniła zarzuty odwołujących się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Wojewody D. wniosła Gmina L. reprezentowana przez Wójta Gminy. Skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Gmina wskazała, że uzasadnieniem dla żądania zmiany decyzji lokalizacyjnej było ograniczenie inwestycji drogowej, które zostało spowodowane sprzeciwem części właścicieli nieruchomości objętych planem inwestycyjnym co do partycypacji w kosztach związanych z planowanym zadaniem (na potwierdzenie należy przywołać fakt zaskarżenia przez J. W. pierwszej decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na zatwierdzenie zmian do projektu budowlanego). Wykazane zostało przy tym, że wyłączenie z inwestycji wskazanych działek nie wpływa na możliwość zrealizowania pozostałego zakresu zadania, a także że zachodzi potrzeba wykreślenia z decyzji działek, które nie będą musiały być przejmowane przez gminę. Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie zachodzi konieczność faktyczna zmiany zakresu inwestycji, a co za tym idzie istnieje podstawa prawna do zmiany decyzji. Inwestycja nie została rozpoczęta, budowa drogi się nie rozpoczęła, dlatego też ograniczenie zakresu inwestycji na tym etapie jest najlepszym rozwiązaniem. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem organu, że zmiana decyzji nie jest możliwa. Przepis art. 36a Prawa budowlanego jako przepis szczególny, o którym mowa w art. 155 Kpa, przewiduje prawną możliwość zmiany decyzji, a jedynym wymogiem jest uprzednia zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (nosząca również numer nr [...]), to nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ wydający decyzję o zezwoleniu na przeprowadzenie inwestycji drogowej zmienił także drugą decyzję. Wówczas obie decyzje (jedna - nr [...] i druga zmieniająca pozwolenie na budowę) będą stanowić komplet właściwie modyfikujący stan prawny inwestycji. W świetle powyższego, strona skarżąca stwierdziła, że decyzja starosty nr [...] jako wydana zgodnie z prawem powinna zostać w obrocie prawnym, a decyzja wojewody ją uchylająca zasługuje na uchylenie. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 września 2014 r. uczestnik postępowania W. B. wniósł o oddalenie skargi, natomiast uczestnicy H. T. i C. K. wnieśli o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Mając na względzie powyższe unormowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia charakteru decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) ma charakter tzw. specustawy, tj. specjalnej ustawy uchwalonej w celu rozwiązania doraźnego problemu o ograniczonym czasie działania (w obowiązującym stanie prawnym: do dnia 31 grudnia 2020 r. - patrz art. 45 ust. 2 specustawy drogowej). Celem specustawy drogowej jest, zdecydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej precyzuje jej zakres przedmiotowy, wskazując, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. W ustawie tej szczegółowo określono postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych i nabywanie nieruchomości pod drogi oraz uproszczono procedurę z tym związaną. W przypadku planowanej budowy drogi publicznej, korzystanie z uregulowań specustawy (poprzez uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) nie jest obowiązkowe, gdyż możliwym jest również uruchomienie procedury zwykłej i uzyskanie pozwolenia na budowę w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Jeżeli jednak zarządca drogi zdecyduje się na prowadzenie inwestycji drogowej w oparciu o specustawę, to wówczas musi mieć świadomość, że uzyskana decyzja - zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie nie tylko element zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę przyszłej drogi ale również istotnym rozstrzygnięciem w takiej decyzji jest zatwierdzenie podziału nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogową. Nieruchomości lub ich części objęte planowaną inwestycją w chwili, gdy decyzja uzyska przymiot ostateczności stają się z mocy prawa gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne stanowiącymi własność odpowiednio Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od rodzaju drogi (art. 12 ust. 4). Z tą chwilą status prawny i przeznaczenie ww. nieruchomości jest przesądzone. Również wzruszalność takiej decyzji jest bardzo ograniczona w czasie (patrz. art. 31 ust. 1 tej ustawy). Dodać jeszcze należy, że w art. 11i powołanej ustawy zawarta jest norma odsyłająca. Zgodnie z tym przepisem "W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2." Odpowiednie zaś stosowanie prawa budowlanego w procedurze uzyskiwania decyzji - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej należy rozumieć jako konieczność stosowania tych przepisów dopiero w sytuacji, gdy analizowana ustawa specjalna nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie objętym regulacją ustawy budowlanej. Oznacza to, że art. 36a ustawy - Prawo budowlane, co do zasady choć ma zastosowanie do modyfikacji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, to należy pamiętać, że nie stosuje się go wprost a jedynie odpowiednio i tylko w odniesieniu do rozwiązań projektowych (tak jak w pozwoleniu na budowę). Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Regulacja prawna określona w tym przepisie wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony tylko i wyłącznie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Warunkiem dopuszczenia zastosowania komentowanej regulacji jest prowadzenie procesu budowlanego. W badanej sprawie z wniosku Gminy L. (z dnia 8 kwietnia 2013 r.) zarówno wniosek jak i nowy projekt przewidywał zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającą na zmianie trasy inwestycji na skutek usunięcia z pierwotnej decyzji szeregu działek, przez które miała przebiegać pierwotna inwestycja drogowa, a także w części dotyczył zmian parametrów drogi. Oznacza to, że podstawą zatwierdzenia nowego projektu budowlanego nie mógł być przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy jedynie korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie istotnej zmiany przedsięwzięcia jako całości, tj. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Na skutek zmiany zakresu obszaru objętego inwestycją pierwotną polegającą na usunięciu z decyzji nr [...] szeregu działek, których własność z mocy prawa przeszła już bowiem na rzecz Gminy L., nie jest możliwym w trybie art. 36 a Prawa budowlanego odwrócenie skutków zatwierdzonego decyzją Starosty L. nr [...] z dnia [...] r. ani projektu podziału nieruchomości ani tym bardziej spowodowanie niejako "przywrócenia własności" poszczególnych działek gruntu jej poprzednim właścicielom. Zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą, a także nie może dotyczyć innych kwestii wychodzących poza zakres tego przepisu, w tym wypadku spraw dotyczących podziału nieruchomości i związanych z nim konsekwencji w postaci wzruszenia nabytych przez Gminę praw własnościowych tychże nieruchomości. Zawnioskowana bowiem przez Wójta Gminy L. pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. zmiana projektowanego przedsięwzięcia zmierza nie tylko do ograniczenia rozmiaru inwestycji (zmiany przedmiotu w zakresie lokalizacji inwestycji) ale w istocie zmierza do zmiany stosunków własnościowych wynikających z pierwotnej i ostatecznej decyzji Starosty L. nr [...], a na taki zabieg nie zezwala już przepis art. 36 a Prawa budowlanego, który ma jedynie odpowiednie zastosowanie do zezwolenia na inwestycję drogową. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. (nr [...]) uchylająca decyzję Starosty L. (nr [...]) i umarzająca postępowanie pierwszej instancji nie narusza prawa w taki sposób, który kwalifikował by ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd zwrócił uwagę, że poprawnym rozstrzygnięciem w zaskarżonej decyzji Wojewody D. winno być rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie zmiany decyzji nr [...] z powołaniem się na te same okoliczności, które zawiera w uzasadnieniu skarżona do Sądu decyzja. Jednakże to uchybienie nie jest istotne, bowiem skutki procesowe dla inwestora w obu przypadkach jak i środki zaskarżenia są identyczne, co powoduje brak podstaw do zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja Wojewody D. odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako bezzasadną. | |