I OSK 247/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1267/12 w sprawie ze skargi J. K. i innych na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1267/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i innych na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona decyzja zapadła po rozpatrzeniu zażalenia J. K. i innych od decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy Nowa Ruda z dnia [...] marca 1981 r., o nr [...] (błędnie określonym przez Sąd jako [...]), w sprawie przejęcia z urzędu na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolnego (bez zabudowań) położonego we wsi J. Podstawę prawną decyzji dotychczasowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Powodem odmowy wznowienia postępowania było uchybienie zakreślonego w art. 148 § 2 K.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania złożonego przez J. K. Organ odwoławczy podał, iż J. K. był opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego J. K., który wraz z jego małżonką J. K. był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Decyzji dotychczasowej stronom nie doręczono. Wnoszący podanie dowiedział się o jej wydaniu w dniu 21 stycznia 1999 r. (podczas zapoznawania się z materiałami sprawy karnej, w aktach której się ona znajdowała), a podanie o wznowienie postępowania złożył w dniu 11 maja 1999 r. W toku postępowania zapadały różne rozstrzygnięcia, łącznie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, których tu nie referowano. Nie podzielił organ stanowiska strony, że datą dowiedzenia się o decyzji był dzień 22 kwietnia 1999 r. W konsekwencji czego przyjął, że w dniu 8 lutego 1999 r., kiedy to został ustanowiony opiekunem prawnym ojca posiadał wiedzę o decyzji dotychczasowej. Dlatego najdalej termin do złożenia podania upłynął w dniu 8 marca 1999 r. W skardze na tę decyzję wskazano, iż zapoznawanie się z aktami sprawy karnej trwało 15 minut, skutkiem czego niepodobna było dowiedzieć się o treści decyzji z dnia [...] marca 1981 r., stanowiącej jedną ze stu kart akt. Przeto w sytuacji, gdy organ nie podważył twierdzenia strony o odmiennej dacie dowiedzenia się o decyzji, konkluzja o spóźnieniu podania o wznowienie postępowania, jawi się jako wadliwa. Tym bardziej, że postępowanie karne dotyczyło innego przedmiotu i innej osoby. J. K. nie był stroną postępowania administracyjnego, a prawnym opiekunem strony – J. K. – całkowicie ubezwłasnowolnionego z dniem 25 marca 1980 r., a zmarłego w dniu 20 września 2002 r., stał się dopiero 8 lutego 1999 r. Zatem w ocenie skarżących termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia dowiedzenia się o decyzji dotychczasowej przez przedstawiciela strony niemającej zdolności procesowej. Z tych przyczyn skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości swą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły na wstępnym etapie badania podania o wznowienie postępowania, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Po myśli przepisu art. 148 § 1 k.p.a. miesięczny termin do jego złożenia z powołaniem się na podstawę niebrania udziału w dotychczasowym postępowaniu, biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji. Przy czym chodzi tu o powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, a niekoniecznie o zapoznanie się z jej treścią. W sprawie poprawnie ustalono, że o decyzji z dnia [...] marca 1981 r. J. K. – będący podejrzanym w sprawie karnej – dowiedział się o w dniu zapoznania się z aktami własnej sprawy karnej, czyli w dniu 21 stycznia 1999 r. Co prawda wówczas nie był ani stroną ani opiekunem strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 1981 r., bo opiekę ustanowiono postanowieniem z dnia 8 lutego 1999 r., wszak już wówczas miał wiedzę o wydaniu owej decyzji. Wyraził Sąd przy tym pogląd, wedle którego wspomniany termin rozpoczął bieg właśnie od dnia 8 lutego 1999 r., gdyż w tej dacie złożył przyrzeczenie, od którego to zdarzenia nabył prawo do działania w imieniu ubezwłasnowolnionego (art. 153 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 578 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Nie podzielił Sąd meriti argumentacji stron dotyczącej późniejszego dowiedzenia przedstawiciela strony się o decyzji. Jeżeli zatem podanie złożył w dniu 10 maja 1999 r., to uchybił ustawowemu terminowi. Uzasadniało to wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Z powyższych względów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. W skardze kasacyjnej, opartej o zarzuty: - naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 tej ustawy, polegającego na wyjściu poza materiał dowodowy sprawy i nieuzasadnione przyjęcie, że istnienie decyzji dotychczasowej znane było stronie już w toku postępowania karnego i odmowę uznania za wiarygodne twierdzenie, że nastąpiło to później, bo 22 kwietnia 1999 r., - naruszenia prawa materialnego, a to art. 148 § 2 K.p.a. w związku z art. 30 § 2 K.p.a. polegające na ich błędnej wykładni w wyniku przyjęcia, że przy obliczaniu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej należy liczyć od daty powzięcia wiedzy o decyzji dotychczasowej przez osobę, która nie była stroną postępowania ani opiekunem prawnym strony, a termin należy liczyć od dnia ustanowienia jej opiekunem prawnym strony, Skarżący kasacyjnie domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest nietrafne. Użyte w przepisie art. 133 § 1 P.p.s.a. sformułowanie, że sąd wydaje wyrok "na podstawie akt sprawy" oznacza, że bierze pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy, zwłaszcza administracyjnej. Tymczasem z akt sprawy niniejszej nie wynika, jak twierdzi Sąd meriti, aby o decyzji dotychczasowej strona dowiedziała się w dniu 21 stycznia 1999 r. J. K. nie zapoznawał się w ogóle z tymi aktami, zatem nie miał tej wiedzy. Do dnia 7 lutego 1999 r. jego opiekunem prawnym był K. K., nieobjęty zarzutami w tej sprawie, dotyczącej nielegalnego wyrębu drewna. Przeto ustalenia Sądu Wojewódzkiego uznał za dowolne. Tym bardziej, że nie odniósł się Sąd do twierdzenia, że o decyzji opiekun strony dowiedział się w dniu 22 kwietnia 1999 r. Gdyby nawet J. K. wiedział o decyzji dotychczasowej w dacie podanej przez Sąd, to w przekonaniu autora skargi kasacyjnej niepodobna wywodzić z tego faktu skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż wówczas nie był opiekunem prawnym strony. Stroną postępowania, w którym zapadła decyzja dotychczasowa, był J. K., a nie J. K. W takiej sytuacji Sąd I instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję. Dlatego wyrok odmiennej treści uważał za wadliwy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postulował jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty za chybione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się podnieść, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykraczać poza granice zaskarżenia oraz zarzuty przedstawione na poparcie powołanych podstaw kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie w/w podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Tym bardziej, gdy przedmiotem zaskarżenia jest wyrok dotyczący decyzji o charakterze formalnym, bo odmowa wznowienia postępowania administracyjnego może być dokonana tylko na etapie wstępnym, podczas którego nie roztrząsa się zasadności podstaw wznowienia, a tylko bada zachowanie terminu oraz przesłanki podmiotowe i przedmiotowe podania o wznowienie. Okazały się one jednak niezasadne. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia innych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 P.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby uczynił to pomijając materiał zebrany w postępowaniu administracyjnym. Strona składająca skargę kasacyjną upatruje naruszenia tego przepisu w dokonaniu przez Sąd I instancji dowolnych ustaleń faktycznych i pominięciu podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących daty i sposobu dowiedzenia się o decyzji dotychczasowej. Zarzuty te są nieuprawnione, gdyż w materiale zgromadzonym w aktach sprawy administracyjnej (Tom V, k.230-239) znajdują się kopie dokumentacji z akt prowadzonego postępowania przygotowawczego i sądowego (sygn. Ds. [...] Prokuratury Rejonowej w . i [...] Sądu Rejonowego w K.), z których wynika m.in., że podejrzani, a następnie oskarżeni o nielegalny wyrąb i przywłaszczenie drewna, J. K. i J. K. zapoznali się z materiałami obu spraw, w których znajdowała się decyzja dotychczasowa. Na k. 235 znajdują się protokoły zaznajomienia się J. K. i J. K. z materiałami dochodzenia w dniu 21 stycznia 1999 r. Przeto ustalenie Sądu co do tej daty jest prawidłowe. Poza tym należy dostrzec, że jak wynika z notatki służbowej (k. 231), J. K. w dniu 2 listopada 1998 r. oświadczył, iż "do ojca nie dochodzi wiadomość, że nie jest on już właścicielem łąk...". Przesłuchany w charakterze świadka (pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań) w dniu 12 listopada 1998r. (k. 232) J. K. zeznał, iż ok. 18 lat temu ojca pozbawiono ziemi w ilości ok.15 ha. Jak wynika z pokwitowania z dnia 21 stycznia 1999 r. (k. 236) w tym dniu J. K. odebrał decyzję z dnia [...] marca 1981 r. Zatem z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, że współwłaściciele nieruchomości i rodzina o decyzji dotychczasowej wiedzieli od początku, tym bardziej, że mieszkali w tym gospodarstwie albo nieopodal, korzystali ze świadczeń rentowych. Toteż odmienne twierdzenia skarżących są niewiarygodne. A prowadzi do konkluzji o nawet wcześniejszej wiedzy o decyzji dotychczasowej niż przyjęły to organy i Sąd I instancji. Zatem zarzut naruszenia wspomnianego przepisu w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się nietrafny, zwłaszcza że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane ostatnio przywołanym przepisem. Nie doszło też do uchybienia pozostałym przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej. Przepis art. 148 § 2 K.p.a. zakreślający miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczony w przypadku podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 od dnia, którym strona dowiedziała się o decyzji został poprawnie wyłożony i odniesiony do stanu faktycznego sprawy przez Sąd meriti. Oczywistym jest, że stronami postępowania zakończonego decyzją dotychczasową byli J. K. i J. K., ubezwłasnowolniony przed jej wydaniem, toteż niemający wówczas i do śmierci, zdolności do czynności prawnych. Podanie o wznowienie postępowania złożył działający imieniem J. K. J. K., bo po myśli art. 30 § 2 K.p.a. za całkowicie ubezwłasnowolnionego działa w postępowaniu administracyjnym jego przedstawiciel ustawowy, którym wedle brzmienia art. 13 § 2 kodeksu cywilnego jest opiekun. J. K. opiekę prawną nad J. K. sprawował od 8 lutego 1999 r., a przedtem K. K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności dowiedzenia się o decyzji, istotnej z punktu widzenia zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania, nie można łączyć ze zdolnością strony do czynności prawnych. Dowiedzenie się nie jest wszak typowym elementem działań procesowych. Dowiedzenie się oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia; jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy. Nawet gdyby jednak okoliczność tę oceniać według wiedzy opiekuna, to trzeba zważyć, że po pierwsze K. K. nie był stroną postępowania ani administracyjnego ani karnego, lecz zapewne widział o decyzji dotychczasowej, bo należał do rodziny. Po wtóre J. K. był stroną obu tych postępowań i wiedzę o tej decyzji też posiadał wcześniej, a z pewnością w dniu 21 stycznia 1999 r. To ustalenie Sądu meriti należy podzielić, bo ma oparcie w materiale sprawy. Niewiarygodne są odmienne twierdzenia skarżących kasacyjnie. Wiedzę tę posiadał jako podmiot i niepodobna rozdzielać jej skutków na niego osobiście i na niego jako opiekuna prawnego J. K. Nie sposób więc bronić twierdzenia, że jako J. K. dowiedział się o decyzji 21 stycznia 1999 r., a jako opiekun J. K. 22 kwietnia 1999 r. Byłaby to niczym nieuzasadniona operacja skoro chodzi o tę samą osobę. Niepodobna przeto poszukiwać daty uzyskania tej wiedzy dopiero po ustanowieniu go opiekunem. Natomiast skutki tej wiedzy dla reprezentowanego można konstruować od dnia powołania przedstawiciela ustawowego. Zatem, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, od dnia 8 lutego 1999 r. rozpoczął bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Skoro nastąpiło to w dniu 11 maja 1999 r., to doszło do uchybienia ustawowego terminu. Konstatacja ta stanowiła podstawę dla wydania zasadnej decyzji w trybie art. 149 § 3 K.p.a. zamykającej drogę do badania merytorycznej zasadności żądania o wznowienie postępowania i decyzji dotychczasowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.