II GSK 3/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F S Spółki z o.o. we W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt III SAB/Wr 11/14 w sprawie ze skargi F S Spółki z o.o. we W na przewlekłe prowadzenie postępowania przez D Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W, 2. zasądza od D Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W na rzecz F S Spółki z o.o. we W (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA w Wrocławiu lub Sąd I instancji) oddalił skargę [...] (dalej: Spółka) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] (dalej: WIF) w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lipca 2013 r. Spółka złożyła do WIF wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we Wrocławiu. Zezwolenie zostało wydane w dniu [...] marca 2014 r. Skarżąca złożyła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ uznał zażalenie za nieuzasadnione. WSA we Wrocławiu oddalając skargę Spółki wskazał, że niesporne w sprawie jest to, że wniosek Spółki zawierał braki wymagające uzupełnienia. Strona skarżąca przyznała, że dopiero we wrześniu 2013 r. organ otrzymał pozytywną opinię na temat kandydata na kierownika apteki, natomiast lokal przeznaczony na aptekę został pozytywnie zaopiniowany dnia 30 października 2013 r. Skarżąca twierdziła jednak, że już w dniu 30 października 2013 r. organ mógł wydać zezwolenie. Sąd I instancji wskazał, że organ po otrzymaniu informacji o zaskarżeniu przez Spółkę uchwały [...] z dnia [...] września 2013 r. do Naczelnej Rady Aptekarskiej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. zawiesił postępowanie w spornej sprawie, które nie zostało przez stronę zaskarżone. Wobec wydania postanowienia zawieszającego, organ nie był zobowiązany do informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. WSA szczegółowo przedstawił czynności podejmowane w sprawie od dnia 30 października 2013 r. do dnia wydania zezwolenia i uznał, że organ mógł wydać decyzję, dopiero po uprawomocnieniu się uchwały [...] zawierającej pozytywną opinię kandydata na stanowisko kierownika apteki oraz pozytywną opinię o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we Wrocławiu. Sąd i instancji uznał, że zasięgnięcie przez organ opinii samorządu aptekarskiego było warunkiem wydania zezwolenia, ponieważ art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U.2014.1429), dalej: u.i.a., zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie apteki do zasięgnięcia takiej opinii. Nie ma ona wprawdzie charakteru wiążącego, ale jej niezasięgnięcie jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., przesłanką wznowienia postępowania. WSA stwierdził, że organ nie mógł pominąć tego, że wobec większościowego udziałowca (99%) toczyło się postępowanie o cofnięcie zezwoleń na prowadzenie przez niego aptek. Taki udziałowiec nie dawałby rękojmi należytego prowadzenia apteki. Skarżąca dostosowała się do tego wymogu, zmieniając stosunki kapitałowe poprzez eliminację większościowego udziałowca posiadającego 99% udziałów, niedającego rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ niezwłocznie, po uprawomocnieniu się uchwały [...], podjął zawieszone postępowanie i wydał zezwolenie. W ocenie Sądu I instancji prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób przewlekły. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U.2008.45.271), dalej: p.f., polegające na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu, dokonanej przez [...], wedle której przy ocenie rękojmi należytego prowadzenia apteki powinno brać się pod uwagę toczące się postępowanie o cofnięcie zezwoleń na prowadzenie aptek wobec większościowego udziałowca wnioskodawcy - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.; 2) przepisów postępowania, tj. art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z art. 35 § 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 106 § 1 i 6 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie tych przepisów i niezasadne uznanie, że WIF nie pozostawał w zwłoce w sytuacji, gdy zarzut bezczynności jest uzasadniony, także wtedy, gdy organ administracji pierwszej instancji zawiesił postępowanie administracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych w przepisach, nawet w przypadku niezaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenie przepisów procesowych. Konieczność rozpoznania zarzutów w takiej kolejności wynika z tego, że dokonanie oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest bezsporny, albo gdy nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna Spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone w jej uzasadnieniu zasługują na akceptację. Poza tym, w części zarzuty kasacyjne są dotknięte wadą, formalną. W ocenie NSA trafny, ale tylko w zakresie jaki wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy w związku z art. 106 § 1 i 6 u.p.a., polegający na wadliwym zastosowaniu przepisów, a przez to uznanie, że WIF nie działał w sposób przewlekły przy wydawaniu zezwolenia na prowadzenie apteki, w sytuacji gdy ten organ w sposób niezasadny zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia, twierdząc, że jego wynik jest uzależniony od wiążącej opinii organów samorządu aptekarskiego, a więc stanowczego rozstrzygnięcia w sprawie podjętej przez te organy uchwały odnoszącej się do spełnienia przez wnioskodawcę, czyli Spółkę, warunku rękojmi należytej staranności w prowadzeniu apteki. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy stwierdzić, że z formalnego punktu widzenia jest on niepełny, tym samym ogranicza możliwość kontroli skarżonego wyroku do zakresu jaki można ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna stosownie do treści art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. to sformalizowany środek prawny. Równocześnie jest to profesjonalny środek, a zarzuty wyznaczają granice rozpoznania sprawy. Inaczej rzecz ujmując, oznacza to, że Sąd II instancji może dokonywać kontroli skarżonego wyroku tylko w zakresie jaki wynika z treści skargi, zatem nie może samodzielnie określać podstaw i kierunków weryfikacji wyroku, jeżeli nie wynikają one ze skargi kasacyjnej. Rygor formalny skargi kasacyjnej nie jest jednakowy w zakresie wszystkich elementów określonych w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie dokonano złagodzenia warunków formalnych skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak to orzecznictwo konsekwentnie stoi na stanowisku, że skarga kasacyjna musi przytaczać podstawy kasacyjne i ma je uzasadnić. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, a ich uzasadnienie, to wyjaśnienie istoty tego naruszenia. W przypadku zarzutów prochowych należy wykazać ich związek z rozstrzygnięciem (wyrokiem), gdyż podstawą skargi kasacyjnej mogą być tylko takie naruszenia, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem poprawne formalnie postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa. Warunku tego nie spełnia ogólnie ujęty zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 149 p.p.s.a. Przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych, zatem Spółka powinna jednoznacznie określić, który z przepisów art. 149 p.p.s.a. został naruszony przez Sąd I instancji, powinna wskazać na czym to naruszenie polega oraz uzasadnić jego wpływ na treść skarżonego wyroku. Skarga kasacyjna tych warunków nie wypełnia, przez to ogranicza możliwość kontroli kasacyjnej, która może być przeprowadzona tylko w takim zakresie, jaki wynika z jej uzasadnienia. W tym kontekście pojawia się jeden problem procesowy, z którym Spółka wiąże konsekwencje prawne. W jej ocenie Sąd I instancji działał wadliwie, bo przyjął, że zawieszenie postępowania, które miało wpływ na przewlekłość w wydaniu zezwolenia na prowadzenie apteki, miało prawne uzasadnienie, a skoro tak, to nie można organom farmaceutycznym przypisać przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Zarzut postawiony w ten sposób ma prawne usprawiedliwienie. Trafnie Spółka twierdzi, że na gruncie obowiązujących przepisów WIF nie miał podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na to, że opinia organów samorządu aptekarskiego nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek taki ma oparcie w tym, że przepisy p.f. określając wymogi formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie wymagają jako warunku koniecznego udzielenia zezwolenia opinii organów samorządu aptekarskiego, zatem uchwała w tym zakresie nie może być traktowana jako kwestia wstępna w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Twierdzenie takie znajduje oparcie w treści art. 100 ust. 1 i ust. 2 p.f. Wskazane przepisy nie stanowią, że opinia jest elementem wniosku albo że jest niezbędnym warunkiem, który wnioskodawca musi dołączyć do wniosku. Skoro ustawa nie uzależnia wydania zezwolenia od takiej opinii, to organ prowadzący postępowanie w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki nie może opinii traktować jako koniecznego warunku rozstrzygania w sprawie zezwolenia. Zatem w tym zakresie trafne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na konieczność posiadania stanowczej opinii organów samorządu aptekarskiego, nie ma prawnego oparcia. W konsekwencji oznacza to, że wyrok Sądu I instancji, który akceptował wadliwy pogląd WIF narusza przepisy prawa i z tego powodu musi być wyeliminowany z obrotu prawnego. Reasumując stwierdzić należy, że w postępowaniu w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, w którym organ stosował zawieszenie postępowania, sądowa kontrola przesłanek przewlekłości musi odnosić się do oceny zasadności takiego zawieszenia, jednak tylko jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych, a nie jego merytorycznej trafności. Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. NSA zauważa, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Spółki w zakresie przewlekłości postępowania. Z tego powodu, w takim postępowaniu, nie mają zastosowania przepisy prawa materialnego, bo te mogą być tylko podstawą ukształtowania praw lub obowiązków w decyzji administracyjnej lub innym akcie wydawanym w ramach prawem określonej procedury. Z tego też względu sposób rozumienia rękojmi należytego prowadzenia apteki nie wchodzi w zakres rozważań o przewlekłości postępowania, która musi być odnoszona do ściśle formalnych warunków samego przebiegu postępowania. Z tych powodów Sąd II instancji orzekł jak w sentencji, mając na uwadze treść art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.