I SA/Wa 1197/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r., nr [...], odmawiającą zmiany własnych ostatecznych decyzji z [...] grudnia 2008 r., [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2008 r. orzekających o ustaleniu odszkodowań na rzecz Miasta M. za prawo własności nieruchomość przejętych z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi pod budowę zachodniej obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Decyzja Ministra wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. nr [...] stanowiące własność Miasta M. nieruchomości, obejmujące działki nr nr: [...],[...][...][...][...][...][...][...] z obrębu [...]; nr nr: [...]...],[...][...][...][...][...][...][...] – z obrębu [...].[...]; a także nr nr: [...] [...][...][...][...][...][...][...] z obrębu [...], przeznaczone zostały pod budowę obwodnicy zachodniej [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. W konsekwencji tej decyzji, z dniem uzyskania przez nią waloru ostateczności powyższe nieruchomości, z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.; powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa"), przeszły na własność Skarbu Państwa. To zaś obligowało organ wojewódzki do ustalenia, w drodze odrębnej decyzji, należnego za przejęte grunty odszkodowania. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a i 18 ust. 1 specustawy, a także art. 132 ust. 1 i 1a oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.g.n."), decyzjami nr [...] z [...] grudnia 2008 r., nr [...] z [...] grudnia 2008 r. oraz nr [...] z [...] stycznia 2009 r., orzekł o ustaleniu należnych Miastu M. za przejęte nieruchomości odszkodowaniach w kwotach: [...] złotych (za działki nr nr: [...][...][...][...][...][...][...][...]–z obrębu [...]; nr nr: [...],[...]- z obrębu [...] oraz nr nr: [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] złotych (za działki nr nr: [...][...] z obrębu [...]) oraz [...] złotych (za działki nr nr: [...][...][...] [...][...] z obrębu [...], a także nr nr: [...][...][...]z obrębu [...]). Powyższe decyzje w związku z bezskutecznym upływem terminu na wniesienie odwołania stały się ostateczne. Pismem z 8 kwietnia 2009 r. Gmina Miasta M. wystąpiła do Wojewody o zmianę ww. decyzji i zwiększenie wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę podatku od towarów i usług w wymiarze 22%, jaki gmina musiała odprowadzić od uzyskanego odszkodowania. W następstwie rozpoznania tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2009 r. odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. swoich ostatecznych decyzji z [...] grudnia 2008 r., [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r., wskazując, że obowiązujący stan prawny nie daje możliwości uwzględnienia w wysokości ustalanego odszkodowania kwoty podatku VAT, jak również nie uznaje kwot podatków za element kształtujący wartość nieruchomości. Od powyższej decyzji Gmina Miasta M. wniosła odwołanie, zarzucając jej: naruszenie art. 134 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię; naruszenie art. 12 ust. 4 i 5 specustawy drogowej, przez zaniżenie przysługującego gminie odszkodowania o wartość podatku od towarów i usług (VAT) w kwocie [...] złotych oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte wyjaśnienie sprawy. W następstwie jego rozpatrzenia Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister, wskazując na istotę prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. postępowania, podzielił ocenę organu pierwszej instancji co do braku możliwości zmiany w tym trybie ostatecznych decyzji odszkodowawczych Wojewody. Powołując się na art. 134 u.g.n. podkreślał, że w przepisie tym wprost wyjaśniono, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, do ustalenia której dochodzi w postępowaniu administracyjnym przez powołanego przez organ biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Natomiast podatek VAT, związany m.in. z transakcją kupna-sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Zdaniem Ministra podatki, jak również inne opłaty, nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na powyższe podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty, powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny, wpływający na wartość rzeczy. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny, stanowiąca w konsekwencji wysokość przyznanego odszkodowania, może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Organ odwołał się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazywano na brak możliwości podwyższania w obowiązującym stanie prawnym kwoty odszkodowania o podatek VAT, na rzecz podmiotów zobowiązanych do jego odprowadzania. Konkludując zaś stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm zawartych w specustawie drogowej i ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby jego powiększenie o wspomniany podatek. Na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju Gmina Miasta M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług; art.14 i 18 specustawy drogowej; art. 134 u.g.n., art. 21 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kwota należnego odszkodowania ustalonego na podstawie operatu szacunkowego jest kwotą brutto, to znaczy zawiera w sobie podatek od towarów i usług, a tym samym pozbawienie skarżącej Gminy słusznego odszkodowania, wprowadzenie nierówności wobec prawa. Ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy polegające na skupieniu się w uzasadnieniu decyzji na przedstawieniu argumentów przemawiających za prawidłowością wartości rynkowej operatu szacunkowego oraz wyjaśnianiu roli podatku od towarów i usług. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie sprawy, a więc odmowa zamiany w sposób żądany przez stronę skarżącą, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznych decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r., [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. ustalających na rzecz Miasta M. odszkodowania za przejęte pod inwestycję drogową nieruchomości jest zgodna z prawem, aczkolwiek przy procedowaniu sprawy doszło do naruszenia ww. przepisu. Jak już zasygnalizowano, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych uregulowanym w art. 155 k.p.a. Przepis ten, dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia w każdym czasie za zgodą strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Aby zatem zaistniała możliwość jego zastosowania muszą być łącznie spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zmiana tej decyzji (jej uchylenie), musi być prawnie dopuszczalna na gruncie przepisów prawa materialnego, w oparciu o który pierwotnie ukształtowano w sposób władczy stosunek administracyjnoprawny. Samo zaś określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Z kolei zgoda strony, o której mowa w przepisie, odnosi się do wszystkich stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a nie tylko tej strony, która zainteresowana jest jej zamianą lub uchyleniem. Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do niniejszej sprawy przede wszystkim zauważyć należy, że w toku jej procedowania, Wojewoda [...] nie uzyskał akceptacji na zmianę decyzji odszkodowawczych podmiotu zobligowanego do wypłaty ustalonych nimi odszkodowań, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W istocie organ w ogóle nie zwracał się do tej strony postępowań zakończonych ww. decyzjami o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonego przez Gminę żądania, co stanowi naruszenie art. 155 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy uchybienie tym przepisom nie miało jednak i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż niezależnie od zajętego przez ww. podmiot stanowiska, oczekiwana przez Gminę zmiana ostatecznych decyzji była niedopuszczalna, a w konsekwencji także rezultat prawidłowo w tym aspekcie przeprowadzonego postępowania musiałby być tożsamy z rezultatem postępowania zakończonym zaskarżoną decyzją (a więc odmową zmiany decyzji odszkodowawczych). Zgodzić się bowiem należy z oceną organów, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o kwotę należnego podatku od towarów i usług. Zważyć wszak należy, że problematyka odszkodowań za utraconą własność nieruchomości, w przypadku wywłaszczeń realizowanych pod inwestycje drogowe (a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawach zakończonych decyzjami Wojewody [...] z 2008 i 2009 r.), jest regulowana przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.g.n."), stosowanymi odpowiednio na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.: powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa"), z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 tej ostatniej ustawy. Odszkodowanie to ma natomiast za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego prawa, a nie szkody powstałej wskutek wywłaszczenia nieruchomości czy wartości danin publicznoprawnych, które były właściciel w związku z otrzymanym odszkodowaniem musi ewentualnie odprowadzić w przyszłości. Artykuł 18 ust. 1 specustawy drogowej - będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć, których zmiany żądała Gmina – stanowi wszak, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei ust. 1b tego artykułu expressis verbis wskazuje, że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Ustępy 1e i 1f przewidują natomiast podwyższanie odszkodowania jedynie o dodatki z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości oraz za wywłaszczenie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym wydzielony został lokal mieszkalny. Wartością zaś, o której mowa w tych przepisach jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Wartość ta, w warunkach gospodarki wolnorynkowej, jest więc niewątpliwie efektem gry rynkowej kształtowanej popytem i podażą, w której uczestniczą zarówno osoby będące jaki i niebędące podatnikami VAT i stanowi wypadkową transakcji dokonywanych przez podmioty należący do obydwu tych grup. Nie zwiększa się ona zatem tylko z tego powodu, że konkretny zbywca nieruchomości jest podatnikiem VAT, ale zależy od tego jaką kwotę może on za daną nieruchomość uzyskać na wolnym rynku. To zaś oznacza, że gdyby przejęte przez Skarb Państwa prawo własności nieruchomości miało być przedmiotem czynność prawnej (np. sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nie więcej niż jego wartość rynkowa. Tym samym ewentualne podwyższenie wysokości odszkodowania o kwotę odpowiadającą aktualnej stawce wspomnianego podatku, prowadziłoby w rzeczywistości do sytuacji, w której odszkodowanie nie odpowiadałoby obiektywnej wartości rynkowej nieruchomości, ale tę wartość przekraczało, co sprzeczne byłoby z ustanowioną w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej zasadą jego ustalania. Także, jak słusznie zauważył Minister, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani inne akty normatywne nie przewidują by orzekające w przedmiocie odszkodowania organy, mogły je powiększać o należne podatki czy inne daniny. Kształtowanie natomiast wysokości odszkodowania poza treścią wskazanych wyżej przepisów specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami, w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług – jak chciałaby strona skarżąca – jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1690/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Zmiana zatem ostatecznych decyzji odszkodowawczych w sposób jaki domaga się Gmina (poprzez powiększenie kwoty przyznanych odszkodowań o należny podatek VAT), implikowałaby ukształtowanie stosunków administracyjnoprawnych w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym, a organ uwzględniając to żądanie musiałby zadziałać w tym zakresie poza przyznanymi mu kompetencjami, a więc wbrew wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie legalizmu, obligującej go do działania jedynie w granicach i na podstawie prawa. To zaś prowadzić musi do wniosku, że dokonanie takiej zmiany ostatecznych decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., jest prawnie niedopuszczalne i już tylko ta okoliczność, a nie nawet rezultat ważenia ujętych w przywołanym przepisie interesów - społecznego i słusznego interesu strony oraz przyznanie prymatu temu pierwszemu, jest przyczyną przesądzającą o braku możliwości zmiany ostatecznych decyzji Wojewody [...] z 2008 i 2009 r. Tym bardziej, że w procesie takiego ważenia w pierwszym rzędzie interes strony musiałby zostać zidentyfikowany jako "słuszny", a więc przede wszystkim zgodny z prawem. Takim zaś z całą pewnością nie mogło być rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu przewyższającym wartość utraconego prawa. Skoro więc zmiana ostatecznych decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r., [...] grudnia 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. na zasadach określonych w art. 155 k.p.a., w zakresie objętym wnioskiem strony skarżącej nie była dopuszczalna, to decyzja tegoż Wojewody odmawiająca ich zmiany, jak też utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, są zgodne z prawem. Sformułowane zaś w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, nie mają w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw. Tym bardziej, że jako podważające poprawność ustalonych kwot odszkodowania, czy to z punktu widzenia zgodności z konstytucyjnymi zasadami słusznego odszkodowania (art. 21 Konstytucji RP), równości względem prawa (art. 32 Konstytucji RP), czy to regułami jego ustalania ustanowionymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i specustawie drogowej, są one de facto zarzutami kierowanymi przeciwko decyzjom, które miały podlegać zmianie, a nie decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Tymczasem ten ostatni tryb nie służy weryfikacji legalności decyzji podjętych w trybie zwykłym, ale jedynie umożliwia ich zmianę (uchylenie) z przyczyn w nim wskazanych. Podnoszone z kolei zarzuty naruszenia przepisów ustawy o podatku od towarów i usług są o tyle chybione, że organy orzekające w sprawie nie rozstrzygały o obowiązku podatkowym uprawnionej do odszkodowania Gminy, a jedynie w przedmiocie zmiany decyzji przyznających jej odszkodowanie. Tym samym nie mogły i nie stosowały w sprawie przepisów regulujących tę problematykę, a w konsekwencji nie mogły również ich naruszyć. Z powyższych względów Sąd, mimo stwierdzonego uchybienia w procedowaniu sprawy, polegającego na braku uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.