I OSK 3203/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 275/14 w sprawie ze skargi E.L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za pracę w gospodarstwie rolnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 275/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2013 r. nr [...], którym utrzymany został w mocy rozkaz tegoż Komendanta z [...] września 2013 r. nr [...]. Rozkazami tymi odmówiono E. L. otrzymania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za pracę w gospodarstwie rolnym. Uzasadniając odmowę Komendant stwierdził: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Poza okolicznościami wskazanymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, o której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) policjant ma także możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów, a obowiązek ich udokumentowania ciąży na policjancie. Zaliczenie innych okresów do wysługi lat może nastąpić o ile istnieje przepis, który na to zezwala. Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy przewidują taką możliwość, bowiem w myśl jej art. 1 ust. 1 pkt 3 wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" nie zostało jednak w powołanej ustawie zdefiniowane. Skoro E. L. wniosła o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego poprzez zaliczenie jej do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia 6 stycznia 1987 r. do dnia 31 sierpnia 1991 r., to normatywnej treści pojęcia "domownik" należało poszukiwać w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), a następnie w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403). Zgodnie z art. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r., za domownika mógł być uznany członek rodziny rolnika lub inna osoba pracująca w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania. Natomiast z art. 6 pkt 2 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1991 r., wynika, iż domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Z kolei, zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby, właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W przedmiotowej sprawie wobec braku zaświadczenia z urzędu gminy, należało oprzeć się, m.in., na przedstawionych przez E. L., zeznaniach świadków. Zeznania te nie mogły zostać uznane za wiarygodny i wystarczający dowód potwierdzający, że w okresie od dnia 6 stycznia 1987 r. do dnia 31 sierpnia 1991 r. świadczyła ona pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z ich treści wynika bowiem, że świadkowie błędnie utożsamiają świadczoną pomoc w gospodarstwie rolnym z pojęciem pracy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto treść tych zeznań jest niespójna z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Uzasadnione wątpliwości budził fakt, iż zeznania świadków wydają się być uzgodnione, o czym w sposób oczywisty świadczy ich treść. E. L. w latach 1987–1990 była uczennicą Liceum Ogólnokształcącego w Krzepicach, które ukończyła 25 maja 1990 r. Zajęcia lekcyjne odbywały się najczęściej w godzinach 8.00 (sporadycznie 8.45) – 13.30 lub 14.20, przy czym niejednokrotnie odbywały się również w soboty. Przeważającą część dnia spędzała w szkole, w drodze do i ze szkoły, a ponadto musiała także poświęcić czas na przygotowanie do lekcji, czy też konieczny odpoczynek. Oczywistym jest zatem, iż czynności w gospodarstwie rolnym mogła wykonywać jedynie w czasie wolnym od zajęć szkolnych, czy też w dni wolne. Następnie E. L. w okresie od dnia 5 września 1990 r. do dnia 3 kwietnia 1991 r. uczęszczała do Medycznego Studium Zawodowego w Bytomiu. Zamieszkiwała na stancji, a następnie w internacie. Odległość od przedmiotowego gospodarstwa rolnego wynosiła ok. 80 km, co wyklucza możliwość wykonywania w nim pracy i podważa zeznania świadków. Ponadto brała udział w czasochłonnym postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Policji, zapoczątkowanym podaniem z dnia 14 marca 1991 r. o przyjęcie do służby, do której została przyjęta z dniem 1 września 1991 r. W życiorysie podała również, że już po maturze, tj. 1990 r. "pragnęła podjąć pracę w Policji", jednak z powodu braku miejsc jej prośba została załatwiona negatywnie. Gospodarstwo rolne rodziców E. L. miało łączną powierzchnię 6,054 ha, z czego 0,78 ha powierzchni stanowiły lasy, 0,89 ha łąki i pastwiska, 4,4 grunty orne, a resztę powierzchni zabudowania gospodarcze i mieszkalne. Nie można zatem uznać, że wymiar niezbędny do zapewnienia jego prawidłowego funkcjonowania obowiązków wymagał od niej świadczenia stałej pracy, tym bardziej, że jej ojciec nie dość, że wykonywał wszelkie niezbędne prace związane z jego prowadzeniem, to jeszcze pracował zawodowo w systemie trzyzmianowym w miejscowości oddalonej od gospodarstwa rolnego o 12 km. Natomiast matka E. L. każdego roku w okresie od dnia 15 października do dnia 14 kwietnia pracowała w Gminnym Ośrodku Zdrowia w Opatowie. Ponadto niektóre prace wykonywały także inne osoby z sąsiedztwa. W okresie od dnia 6 stycznia 1987 r. do końca lipca 1987 r. w przedmiotowym gospodarstwie rolnym zamieszkiwał też brat E. L.. Z powyższego wynika, że gospodarstwo rolne nie stanowiło samoistnego i jedynego, a zatem głównego źródła dochodu E. L. i jej rodziny, a wykonywane przez nią czynności można określić jako okazjonalną pomoc. Sam fakt zamieszkiwania na terenie gospodarstwa rolnego i wykonywanie oczywistych, naturalnych w warunkach wiejskich, obowiązków, nie jest równoznaczny z pracą w gospodarstwie. W skardze na powyższą decyzję E. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i zaliczenie jej wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 6 stycznia 1987 r. do dnia 31 sierpnia 1991 r. ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się obrazy art. 9, 10 i art. 79 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie odniesienia się do materiału dowodowego zebranego podczas postępowania drugoinstancyjnego, a w szczególności informacji uzyskanej od Dyrektora Zespołu Szkół, która to informacja nie odpowiada w żadnej mierze stanowi faktycznemu, a która m.in. stanowiła podstawę orzeczenia. Podniosła też, że organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe o czym nie poinformował ani jej, ani jej pełnomocnika w związku z czym została ona pozbawiona możliwości odniesienia się do tychże dowodów. Zdaniem skarżącej, spełnia ona wszystkie wymogi umożliwiające zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym. Odpowiadając na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Skarżąca, do wniosku o zaliczenie okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, załączyła zeznania dwóch świadków. Świadkowie ci zgodnie zeznali, że skarżąca we wskazanym we wniosku okresie pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców. Zeznania świadków organ uznał za niewiarygodne, a ocenę tę należy podzielić. W sprawie organ skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i przeprowadził dodatkowe przesłuchanie świadków przedstawionych przez skarżącą, jak również uzupełnił materiał dowodowy o informację od dyrektora Liceum Ogólnokształcącego, do którego uczęszczała skarżąca. Uzupełniające zeznania świadków w pełni potwierdziły, że nie można dać im wiary. Zeznania te zdają się być uzgodnione, o czym świadczy ich treść, jak również są one rozbieżne z ustalonym przez organ stanem faktycznym, a w szczególności nie są one co najmniej zbieżne z innymi ustaleniami organu. Świadczona przez skarżącą praca w gospodarstwie rolnym rodziców nie miała charakteru pracy stałej. Wskazuje na to jej wiek, zakres obowiązków szkolnych, a podczas dalszej nauki zamieszkiwanie w znacznej odległości od tego gospodarstwa. Zasadnie zatem organ uznał, że skarżąca mogła pomagać w pracach w gospodarstwie rolnym rodziców, jednakże pomoc ta nie była pracą o charakterze stałym, ponadto gospodarstwo rolne nie było głównym źródłem utrzymania rodziny, jak wynika z akt sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. L., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia decyzji organu I i II instancji oraz przekazania sprawy do rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji celem ponownego rozpoznania sprawy w zakresie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat w gospodarstwie rolnym, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta został o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest artykułu 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291) poprzez jego mylne zastosowanie; 2) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez dokonanie ustalenia, że świadczona przez skarżącą praca w gospodarstwie rolnym nie miała charakteru pracy stałej, na co maja wskazywać wiek, zakres obowiązków szkolnych i zamieszkiwanie przez pewien okres w internacie w większej odległości od gospodarstwa rolnego w sytuacji gdy ogólna wiedza i zasady doświadczenia zawodowego wskazują, że dzieci rolników powszechnie i w bardzo dużym rozmiarze pomagają w pracach w gospodarstwie rolnym nie zaniedbując obowiązków szkolnych; 3) naruszenie przepisów postępowania, to jest artykułu 8 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że wnioski dowodowe w postaci pisemnych zeznań świadków nie są wiarygodne z uwagi na ich zbliżoną treść w sytuacji gdy organ wydający decyzję wskazywał na jakie okoliczności świadkowie ci winni złożyć wyjaśnienia i w jakim zakresie; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o zaliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310) poprzez brak zaliczenia okresów pracy w charakterze domownika po ukończeniu 16 roku; 5) naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez stwierdzenie, że skarga nie zawiera wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie pojęcia "domownik", gdy w rzeczywistości w treści uzasadnienia skargi znajdują się wywody dotyczące pojęcia "domownika"; 6) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 w zw. z treścią art. 79 k.p.a. poprzez ograniczenie stronie możliwości przesłuchania świadków pracowników szkoły dla ustalenia w oparciu o jaką dokumentację zostały udzielone odpowiedzi na postawione pytania oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego jedynie poprzez uzyskanie pisemnych oświadczeń świadków bez ich bezpośredniego przesłuchania przy jednoczesnym postawieniu zarzutów, że forma tychże zeznań jest zbieżna; 7) naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla wydanego w niniejszej sprawie wyroku, to jest naruszenie art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji, istotnych wad postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji polegających na dopuszczeniu przez wyłączenie przez organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie osobistego udziału skarżącej w postępowaniu w zakresie przyjęcia przez te organy wartości dowodowej oświadczeń wiedzy świadków i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej umożliwiającej stronie odniesienie się do wątpliwości zgłoszonych przez organ oraz zgłoszenie dalszych dowodów dokumentujących zasadność zgłoszonego przez stronę wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie posiadała usprawiedliwionych podstaw. Prowadząc postępowanie administracyjne, które zakończyć się ma wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, organ administracji jest obowiązany przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Temu celowi służy obowiązek zebrania dowodów, wskazanych w art. 75 k.p.a. i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśniając czy okoliczności istotne w sprawie zostały udowodnione, organ ocenia cały materiał dowodowy, co nakazuje art. 80 k.p.a. Stanowi on bowiem, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie, której przedmiotem było przyznanie prawa do wzrostu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat za pracę w gospodarstwie rolnym, przesłanką, którą należało udowodnić było ustalenie czy praca E. L. w gospodarstwie rolnym mogła zostać zaliczona do wysługi lat, bowiem spełniała kryteria głównego źródła utrzymania – wg art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), obowiązującej do 31 grudnia 1990 r., następnie stałej pracy w gospodarstwie rolnym – wg art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r. poz. 1403), obowiązującej od 1 stycznia 1991 r. Uznania bowiem pracy w gospodarstwie rolnym E. L. domagała się za okres od 6 stycznia 1987 r. do 31 sierpnia 1991 r. Badając tę okoliczność organ zgromadził i ocenił cały materiał dowodowy, zgodnie z wytyczną art. 80 k.p.a. Na dokumentację sprawy składają się zeznania świadków, oświadczenia skarżącej, informacje ze szkoły do której uczęszczała skarżąca. Z materiału tego organ wyciągnął zasadne wnioski. Wynika bowiem z niego, że E. L. niewątpliwie pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców, jednak praca ta nie stanowiła głównego źródła utrzymania, rodzice bowiem pracowali – ojciec w systemie trzyzmianowym w miejscowości oddalonej od gospodarstwa o ok. 12 km, matka – w okresach jesienno-zimowych – 15 październik – 4 kwiecień. Nie była to też stała praca, bowiem uczęszczała ona do szkoły, oddalonej o 7 km od gospodarstwa, a następnie do Medycznego Studium Zawodowego w Bytomiu – 5 września 1990 r. do 3 kwietnia 1991 r., oddalonego o 80 km, mieszkając początkowo na stancji, następnie w internacie. Nadto w gospodarstwie pracowały również osoby z sąsiedztwa. W takiej sytuacji nie można zarzucić Komendantowi Głównemu Policji błędu w ocenie, że nie została spełniona przesłanka, od której uzależnione było zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, a Wojewódzkiemu Sądowi niezasadności uznania, iż Komendant prawa nie naruszył. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).