I SA/Wa 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przestawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...]. Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody w części i w tym zakresie orzekł o istocie sprawy, natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. M. o łącznej wartości [...] zł za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W. o łącznej powierzchni [...] ha, składającej się z działek o nr ew. [...] (część działki nr [...]),[...] (część działki nr [...]),[...] (część działki nr [...]) i nr [...], a także zobowiązał Prezydenta W. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Wnioskiem z dnia 12 września 2012 r. M. M. wystąpiła o ustalenie odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia jej nieruchomości o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz M. M. za przejęte z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow[...] ha o łącznej powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji wskazał, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. oraz decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nieruchomość położona w Dzielnicy R. , oznaczona jako działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] ha została przeznaczona na cel publiczny polegający na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...]. Z informacji Urzędu W. z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, że działki nr [...] prawdopodobnie są częścią nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...]. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej o nr [...] prawo własności działek nr [...], [...], [...] przysługiwało M. M. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1999 r. W dziale III tej księgi wieczystej wpisane jest między innymi ostrzeżenie z dnia [...] czerwca 2012 r. o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1978 r., którą orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości objętej niniejszą decyzją o pow. [...] ha. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że wzmianka bądź ostrzeżenie jest informacją o wszczętym lub toczącym się postępowaniu wieczystoksięgowym, którego zakończenie może doprowadzić do zmiany stanu prawnego nieruchomości. Postępowanie przed sądem wieczystoksięgowym stanowi zatem zagadnienie wstępne mające wpływ na wynik sprawy w sprawie ustalenia odszkodowania. Z uwagi na to organ ustalający odszkodowanie zobowiązany jest zawiesić prowadzone przed nim postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem organ I instancji nie wyjaśnił zakresu sprawy w sposób wskazany w art. 7 i 77 k.p.a. i nie wziął pod uwagę wpisu własności księgi wieczystej nr [...], tj. ostrzeżenia o niezgodności ww. księgi z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości i skutków jakie powinny wynikać z powyższego zapisu dla przedmiotowego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Minister za zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M. zarzucając naruszenie: 1. art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 3, 5 oraz 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez wadliwy brak stwierdzenia, że skutki prawnorzeczowe decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1978 r. upadły poprzez niewłaściwą wykładnię art. 8 ww. ustawy polegającą na nadaniu ostrzeżeniu wpisanemu do księgi wieczystej mocy wstecznej; 2. art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w oderwaniu od zdarzeń i skutków prawnych wywołanych decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r.; 3. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu występowania zagadnienia wstępnego; - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a.- uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Taka sytuacja, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za przejęte z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, dla której m.in. prowadzona jest księga wieczysta [...]. Jako powód odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość podano wpis ostrzeżenia w dziele III ww. księgi wieczystej o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz istniejącą w obrocie w obrocie prawnym decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1978 r., którą orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul. [...]. Odwołująca się od powyższej decyzji M. M. podniosła jeden podstawowy zarzuty uzasadniający, w jej ocenie, twierdzenie, że decyzja ta jest wadliwa - naruszenie art. 3, 5, 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 717) polegający na braku jednoznacznego ustalenia, że M. M. w dniu [...] lutego 2012 r. była właścicielką działek oznaczonych nr: nr [...] ha, nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. [...] m2. Odnosząc się do tego zarzutu – zdaniem sądu - organ II instancji zasadnie zwrócił uwagę, iż w niniejszym postępowaniu zachodzi przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują wprawdzie pojęcia zagadnienia wstępnego, ale – w myśl utrwalonego stanowiska orzecznictwa – pojęcie to oznacza sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Istotne jest przy tym, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a wspomnianym zagadnieniem wstępnym. Związek ten winien zaś charakteryzować się tego rodzaju zależnością, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe rozstrzyganie w sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie kwestię zagadnienia wstępnego stanowi konieczność przeprowadzenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i ewentualnego wykreślenia wzmianki (ostrzeżenia) w księdze wieczystej [...]. Istotą ostrzeżenia nie jest rozstrzygnięcie o prawie ujawnianym w księdze wieczystej, lecz urzędowa informacja o tym, że jego wpis jest zgodny, bądź niezgodny, z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis zatem ostrzeżenia, czy jego wykreślenie nie uchyla mocy prawnej wpisanego prawa, lecz wywołuje jedynie wpływ na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1997 r., III CZ 1/97, OSNC 1997, Nr 4, poz. 37). W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2006 r. V CSK 284/06 LEX nr 607575 wskazano , że dział I-0 księgi wieczystej nie jest przeznaczony do wpisów praw lecz do wpisywania danych faktycznych. Wpisy w tym dziale nie są objęte domniemaniem prawdziwości z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, dalej oznaczaną jako "u.k.s.w.") i mogą być sprostowane w trybie art. 626(13) § 2 k.p.c. z urzędu lub na wniosek albo - w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości - na podstawie art. 27 u.k.w.h.. Jednakże, jeżeli oznaczenie w dziale I-0 księgi wieczystej jest tego rodzaju, że obejmuje część gruntu lub innej rzeczy będącej przedmiotem wpisanego prawa nie należącą do uprawnionego z księgi wieczystej lecz stanowiącą przedmiot cudzego prawa to żądanie wykreślenia wpisu w dziale I-0 nie dotyczy tylko sprostowania danych faktycznych lecz zmierza do ustalenia zakresu prawa przysługującego uprawnionemu w celu uzyskania zgodności pomiędzy stanem prawnym wynikającym z wpisu w dziale II księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, którego przedmiot i zakres wyraża dział I-0. W takim przypadku wykreślenie oznaczenia ujawnionego w dziale I-0 danej księgi wieczystej musi być postrzegane jako dotyczące praw osoby wpisanej w dziale II tej księgi wieczystej oraz praw osoby trzeciej dotychczas w księdze wieczystej nieujawnionej i nie może być wynikiem sprostowania w trybie art. 626(13) § 2 k.p.c. lub art. 27 u.k.w.h., lecz wymaga uzgodnienia na podstawie art. 10 w/w ustawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy , orzeczenie sądu powszechnego wydane w tej sprawie doprowadzi treść ww. księgi wieczystej do zgodności ze stanem prawnym, wskazując właściciela działek nr [...] [...] ha, nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. [...] m2, a tym samym strony postępowania odszkodowawczego. Wprawdzie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje podmiotom ustalonym w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nie oznacza to jednak bezwarunkowe wydanie decyzji w sprawie o ustalenie odszkodowania (w konsekwencji jego wypłatę) w sytuacji pojawienia się wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, który jest wyjaśniany. Stan prawny nieruchomości obejmuje dane wpisane do księgi wieczystej, a więc m.in. oznaczenie nieruchomości, powierzchnię działki oraz osobę właściciela lub użytkownika wieczystego. W tym przypadku nie jest do końca wyjaśniony jeden z elementów stanu prawnego, tj. właściciel nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...][...] ha, nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. [...] m2. Skarżąca wprawdzie podkreśla, że Wojewoda prowadząc zarówno postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi, jak i postępowanie odszkodowawcze jest bezwzględnie związany domniemaniem prawnym wynikającym z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd zauważa jednak, że ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) i powoduje, że ujawnione w księdze prawo, którego dotyczy ostrzeżenie nie korzysta już z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Domniemanie prawa własności wynikające z wpisu w księdze wieczystej obalić można w postępowaniu w trybie art. 10 tej ustawy, który dotyczy usuwania niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, rozstrzyganie w tego typu sprawach należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, w żadnym wypadku nie należy to do kompetencji organów administracji. W przedmiotowej sprawie zaistniała więc konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania, przy czym winien równocześnie podjąć działania z art. 100 § 1 k.p.a. Reasumując - sąd uznał za prawidłowe stanowisko , że pomiędzy postępowaniem prowadzonym w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy , organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze zobligowany jest w takim przypadku zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie spec ustawy drogowej. Tym samym zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy uznać za niezasadny. Również za niezasadne należy uznać pozostałe zarzuty skargi. Powodem wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej były wyłącznie dostrzeżone istotne naruszenia procedury administracyjnej przed organem I instancji . Nie zostały zaś naruszone przepisy materialne opisane w skardze, ponieważ poza oceną organu odwoławczego pozostały przepisy art. 3, 5 oraz 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z powyższych względów orzeczono jak na wstępie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ).