II SA/Gd 387/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w przedmiocie wykonania robót budowlanych dotyczących utwardzenia drogi gminnej masą bitumiczną na odcinku o długości 170 m i szerokości 3,5 m usytuowanej na terenie działki nr [...] w K., gmina S. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nadzoru budowlanego w toku wszczętego postępowania stwierdził wykonanie powyższych robót bez wymaganego zgłoszenia i uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. organ wstrzymał prowadzone roboty i zobowiązał inwestora Gminę S. do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej zrealizowanych robót budowlanych. Z przedłożonej inwentaryzacji wynikało, że roboty zostały zrealizowane w całości w obrębie działki nr [...] w K. zgodnie ze sztuką budowlaną. Prace nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia, a jednocześnie poprawiły bezpieczeństwo na przedmiotowej działce. Wobec tego organ nadzoru budowlanego uznał, że nie zachodzą podstawy do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. Z., właściciel działki nr [...] znajdującej się w sąsiedztwie działki gminnej nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Organ odwoławczy ocenił, że wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi gminnej masą bitumiczną na odcinku o długości 170 m i szerokości 3,5 m, na działce nr [...] w K., gm. S., doprowadziły do powstania obiektu budowlanego i stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni tej drogi o większej twardości, mającej charakter niepodzielny i trwały, tj. ułożenie warstwy mieszanki 0-31,5mm z dodatkiem cementu w ilości 3%, wykonanie nawierzchni z asfaltobetonu warstwa nośna gr. 3 cm, wykonanie nawierzchni z asfaltobetonu warstwa ścieralna gr. 3 cm, należy traktować jako budowę nowego obiektu budowlanego (drogi - w rozumieniu ustawy Prawo budowlane) wymagającej pozwolenia na budowę. Zatem organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w związku z faktem, że zakres wykonanych robót budowlanych doprowadził do powstania nowego obiektu budowlanego wskutek jego "budowy", powinien był przeprowadzić postępowanie zgodnie z treścią art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie w tej sytuacji trybu przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane przez organ pierwszej instancji było nieprawidłowe. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że niniejsza sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia i zastosowania prawidłowego trybu przepisów ustawy Prawo budowlane, ponieważ organ pierwszej instancji podjął zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśniono, że w wyniku interwencji S. Z. w Wydziale Budownictwa, Starosta w dniu 13 sierpnia 2013 r. po analizie dokonanego zgłoszenia Gminy, decyzją nr [...], wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gruntowej na działce [...] w miejscowości K., gmina S., objętych zgłoszeniem dokonanym przez Gminę w dniu 22 lipca 2013 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina reprezentowana przez wójta gminy. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, że do robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi gminnej masą bitumiczną działki nr [...] w K. gm. S. na odcinku o długości 170 m i szerokości 3,5 m w granicach istniejącej uprzednio drogi wewnętrznej ma zastosowanie przepis art. 48 powołanej ustawy, podczas gdy zrealizowane roboty budowlane polegały na wykonaniu robót w granicach istniejącego obiektu (przebudowie) i nie spowodowały zmiany jego charakterystycznych parametrów, co wbrew twierdzeniom uzasadnienia zaskarżonej decyzji mieści się w hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i jest innym przypadkiem niż określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane, - art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że utwardzenie przedmiotowych działek w granicach istniejącej uprzednio drogi wewnętrznej, jest budową, a nie wykonaniem robót budowlanych, w wyniku których nastąpiła jedynie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, - art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlanego polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że utwardzenie przedmiotowych działek w granicach istniejącej uprzednio drogi wewnętrznej, jest budową, - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i orzeczenie wbrew ustaleniom polegającym na uznaniu, że doszło do powstania nowego obiektu budowlanego (budowa drogi), a nie przebudowy istniejącej drogi. W uzasadnieniu skargi przyznano, że budowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przepisy nie przewidują bowiem zwolnienia budowy drogi od uzyskania pozwolenia na budowę. Odmienna sytuacja zachodzi jednak w przypadku przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 pkt 12). Wskazane roboty budowlane zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Działka oznaczona nr ewidencyjnym [...], położona w obrębie geodezyjnym K., stanowiąca własność Skarbu Państwa, o powierzchni 0,15 ha w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest "dr" — co oznacza drogę. Skoro więc sporna nieruchomość stanowiła drogę należało uznać, że utwardzenie drogi w granicach pasa drogowego nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie dokonania zgłoszenia dla robót niepodlegających pozwoleniu na budowę. Teren działki nr [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady gminy S. Nr [...] z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi K. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r., nr 67, poz. 1339) oznaczony został symbolem 059-MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na rysunku planu przedmiotowa droga została oznaczona jako droga wewnętrzna w zabudowie mieszkaniowej (zaznaczona cienką czerwoną linią co zgodnie z legendą oznacza "ustalony podział parcelacyjny") - w taki sposób został stworzony układ komunikacyjny dla terenów inwestycyjnych. Mając to na uwadze organ nadzoru budowlanego w K. na podstawie zebranego materiału dowodowego słusznie wskazał, że inwestor zrealizował roboty budowlane związane z utwardzeniem, w miejscu urządzonej istniejącej drogi gruntowej, masą bitumiczną. Wynika to z dokumentów, oględzin przeprowadzonych na miejscu przez powiatowy inspektorat oraz złożonej do akt sprawy inwentaryzacji wykonanych prac drogowych. Ocena organu drugiej instancji jest nieuzasadniona i narusza art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że utwardzenie przedmiotowych działek w granicach istniejącej uprzednio drogi wewnętrznej jest budową, a nie wykonaniem robót budowlanych, w wyniku których nastąpiła jedynie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew zgromadzonym w sprawie dowodom wskazującym jednoznacznie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową dotychczas istniejącej drogi naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W skardze twierdzi się, że utwardzenie powierzchni gruntu, jak również przebudowa dróg (art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane) nie wymagają pozwolenia na budowę. Roboty te, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy są objęte obowiązkiem zgłoszenia ich właściwemu organowi. Według skarżącej gminy w sprawie znajduje zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem, że wykonane bez pozwolenia na budowę roboty spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanego rozstrzygnięcia. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych kryteriów sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem, a skarga nie podlega uwzględnieniu. Zważywszy, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności sąd odniesie się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo, na podstawie innego przepisu prawa materialnego. Zamiast postępowania naprawczego, uregulowanego przepisami art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, prawidłowy tryb postępowania dla ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego przewiduje tryb legalizacyjny właściwy dla samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja kasacyjna zawiera wskazania odnoszące się do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ocena przez organ odwoławczy zebranego materiału dowodowego jako samowoli budowlanej w rozumieniu tego ostatniego przepisu oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie miało miejsca z przyczyn wyłącznie procesowych, lecz także wskutek naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie przed organem pierwszej instancji doprowadziło do wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z czym zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada prawu, a wszystkie zarzuty skargi są nietrafne. Przechodząc zatem do rozważań odnośnie kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącego inwestora zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową drogi, a nie jej przebudową jak twierdzi gmina. Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 ustawy Prawo budowlane budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Niewątpliwie drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do pojęcia budowli (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane). W definicji zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia budowli, katalog ten jest otwarty, przy czym objąć może jedynie obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jak przyjmuje się w judykaturze (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 99/03; w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08; w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa,gov.pl), na gruncie ustawy Prawo budowlane drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.). W ustawie o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 zawarta została definicja drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W niniejszej sprawie, według niespornych ustaleń organu, mamy do czynienia z działką (nr [...]) oznaczoną ewidencyjnie dr (droga), będącą własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu gminy S. Według treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi K. zatwierdzonego uchwałą rady Gminy S. z dnia 16 grudnia 2008 r., nr [...] (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2009 r., nr 67, poz. 1339) działka ta stanowi drogę wewnętrzną dla "ustalonego podziału parcelacyjnego". Przedmiotowa działka drogowa przed wykonanymi przez inwestora robotami budowlanymi stanowiła drogę gruntową. Zakres wykonanych robót budowlanych, polegający na utwardzeniu masą bitumiczną istniejącej drogi gruntowej na odcinku 170 m i szerokości 3,5 m doprowadził zatem do powstania obiektu budowlanego – czyli drogi jako budowli, w rozumieniu zarówno ustawy Prawo budowlane jak i ustawy o drogach publicznych. Trafnie zatem przyjął organ odwoławczy, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), doprowadzając do powstania obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że utwardzenie drogi gruntowej (płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi (zob. wyroki przywołane j.w.). Utwardzenie drogi może bowiem spowodować większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego niż droga gruntowa, a są to między innymi wartości podlegające ochronie w ustawie Prawo budowlane (zob. art. 5). Co do zasady budowa obiektu budowlanego, mieszcząca się w ramach robót budowlanych, jak o tym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 tej ustawy. Odstępstwa od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział w przepisach art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, lecz wśród nich nie wskazuje się robót budowlanych, które polegałyby na budowie drogi. Przywoływany w skardze art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane zwalniający od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy przebudowy dróg. Przebudowa, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane dotyczy w pierwszej kolejności zmiany parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego, a w odniesieniu do dróg dopuszczona została możliwość zmiany charakterystycznych parametrów z zastrzeżeniem, że w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Definicja pasa drogowego sformułowana została w ustawie o drogach publicznych w art. 4 pkt 1 i jest nim wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jednakże aby dopuścić koncepcję przebudowy drogi, zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz objętej obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) należałoby przyjąć, że istniejąca na działce nr 669 droga gruntowa stanowi obiekt budowlany, w którym doszło do zmiany charakterystycznych parametrów. Nie sposób zgodzić się jednak ze stanowiskiem, że utwardzenie drogi gruntowej stanowi przebudowę istniejącej drogi, skoro dopiero wskutek utwardzenia powstał obiekt budowlany. W przypadku przebudowy natomiast nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Strona skarżąca powołuje się na fakt, że skoro w ewidencji gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest jako droga (dr), to wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę. Jednakże grunt nie jest obiektem budowlanym, dopiero jego utwardzenie masą bitumiczną doprowadziło do powstania obiektu budowlanego. Zatem wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, które jako budowa wymagały pozwolenia na budowę, którego bezspornie inwestor nie posiadał, prawidłowo zostało ocenione przez organ odwoławczy jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że właściwym trybem postępowania jest jej legalizacja przewidziana w tym przepisie. Postępowanie wyjaśniające musi być zatem przeprowadzone w całości od nowa, w trybie określonym w art. 48 ust. 2 tej ustawy. Z przedstawionych względów sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Wymaga też zauważenia, że rozpoczęcie robót budowlanych nawet objętych zgłoszeniem, przy złożonym sprzeciwie właściwego organu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i prawidłowo zostało ustalone przez organ nadzoru budowlanego (zob. fotokopia decyzji Starosty z dnia 13 sierpnia 2013 r., w aktach administracyjnych), również uzasadniałoby prowadzenie postępowania legalizacyjnego jak dla samowoli budowlanej. Co najwyżej znajdowałby wówczas zastosowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane, przy czym tryb legalizacyjny w tym przepisie unormowany został podobnie jak w art. 48, jest również etapowy i wymaga opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.