II GSK 2779/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Joanna Zabłocka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 569/14 w sprawie ze skargi K. H. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. H. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 września 2014 r. (sygn. I SA/Rz 569/14) oddalił skargę K. H. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) [...] kwietnia 2014 r., na wniosek K. H., wydał decyzję nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W decyzji zawarte zostało pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR), w terminie 14 dni od daty jej otrzymania, za pośrednictwem organu pierwszej instancji. W decyzji tej podany został adres K. H. wskazany przez niego we wniosku o przyznanie płatności. Decyzję przesłano za pośrednictwem poczty na wspomniany adres. Odbiór decyzji z [...] kwietnia 2014 r. oraz drugiej decyzji tego samego organu z tej samej daty dotyczącej płatności bezpośrednich potwierdziła w dniu 4 kwietnia 2014 r. A. Ł. określona na dowodzie doręczenia jako pełnomocnik (dopisek: "pełn."). K. H. nadał odwołanie od tej decyzji za pośrednictwem poczty w dniu 22 kwietnia 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2014 r. została doręczona stronie 4 kwietnia 2014 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał 18 kwietnia 2014 r. Odwołanie wniesione zostało za pośrednictwem poczty 22 kwietnia 2014r. (data nadania), a więc po upływie terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji organ odwoławczy był zobowiązany do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. K. H. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z 21 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie jest niewątpliwe, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] kwietnia 2014 r. zawierała prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia, do wskazanego organu drugiej instancji za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Odbiór decyzji na zwrotnym dowodzie jej doręczenia w dniu 4 kwietnia 2014 r. potwierdziła A. Ł. Na wspomnianym dowodzie znajduje się zapisek o treści "(pełn.)". Termin do wniesienia odwołania, liczony od daty doręczenia upływał 18 kwietnia 2014 r., zaś odwołanie zostało wniesione – nadane w placówce pocztowej 22 kwietnia 2014 r. Sąd podkreślił, że w odwołaniu skarżący nie odniósł się ani do sposobu, ani do daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek danych co do udzielenia pełnomocnictwa, rodzaju tego pełnomocnictwa itd. przez skarżącego A. Ł. Jak wynika z treści skargi, A. Ł. była pełnomocnikiem skarżącego, ale nie wiadomo jakiego rodzaju było to pełnomocnictwo, kiedy zostało udzielone i odwołane. WSA założył, że nie było to pełnomocnictwo procesowe, skoro nie zostało przedłożone do akt i wobec tego stwierdził, że należy domniemywać, iż było to pełnomocnictwo tzw. pocztowe, czyli udzielone na podstawie art. 38 ust. 1–4 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) lub przepisów poprzednio obowiązujących. Pełnomocnictwo takie sporządzane jest w określonym trybie u operatora pocztowego i obejmuje – co do zasady – uprawnienie do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych, przy czym w treści wskazany jest jego zakres; zgodnie z art. 38 ust.4 powołanej ustawy, pełnomocnictwo takie może być odwołane w każdym czasie. Zgodnie natomiast z art. 40 k.p.a., pisma, a więc także decyzje, doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela ustawowego – temu przedstawicielowi (§ 1), a jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi (§ 2). Kwestię udzielenia pełnomocnictwa w toku postępowania administracyjnego i wykazania go przed organem regulują przepisy art. 32–33 k.p.a. Sąd zaznaczył, że z akt nie wynika, by takie właśnie pełnomocnictwo było przez skarżącego udzielone A. Ł. Jeżeli natomiast udzielone jej było tzw. pełnomocnictwo pocztowe, to nie musiało ono być przedstawiane organowi, jest to bowiem inny rodzaj pełnomocnictwa tj. tylko do odbioru przesyłek. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy zwrotne poświadczenie odbioru decyzji organu pierwszej instancji, było formalnie prawidłowe a mianowicie zawierało datę odbioru przesyłki, czytelny podpis odbiorcy i wskazanie uprawnienia do odbioru przez inną osobę, niż wymieniony w dowodzie doręczenia adresat, to organ drugiej instancji nie miał podstaw do kwestionowania prawidłowości tego doręczenia, ani też nie istniały przesłanki do powstania uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie. Sąd podkreślił, że skarżący w odwołaniu nie kwestionował okoliczności, że A. Ł. – określona także jako pełnomocnik – odebrała 6 marca 2014 r. pismo z 3 marca 2014 r. adresowane do skarżącego. W skardze poza powołaniem się na orzecznictwo i podniesieniem zarzutów co do wadliwości doręczenia, nie wskazano żadnych konkretnych danych nawet co do adresu skarżącego i A. Ł. (czy były odmienne), ani też co do rodzaju pełnomocnictwa i terminu jego wygaśnięcia, nie podano kiedy i w jaki sposób skarżący otrzymał decyzję organu pierwszej instancji. K. H. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 39 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i nieprawidłowe przyjęcie, że poświadczenie odbioru decyzji organu pierwszej instancji było formalnie prawidłowe, w związku z czym organ drugiej instancji nie miał podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczenia w sytuacji gdy: a) na zwrotnym potwierdzeniu odbioru błędnie i niezgodnie z prawdą oznaczono, że przesyłkę doręczono adresatowi, a więc K. H., podczas gdy w rzeczywistości odebrała ją A. Ł., której podpis widniał na zwrotnym potwierdzeniu odbioru; b) na zwrotnym potwierdzeniu odbioru błędnie i niezgodnie z prawdą wskazano, że doręczenie przesyłki nastąpiło pod widniejący na nim adres miejsca zamieszkania skarżącego, w sytuacji gdy przesłankę doręczono na adres miejsca zamieszkania A. Ł., tj. [...] D., ul. [...]; c) w aktach sprawy nie znajdowało się żadne pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego A. Ł., co stanowiło wystarczającą przesłankę do powzięcia przez organ uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości doręczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 129 k.p.a. w związku z art. 57 § 5 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i przyjęcie, że organ drugiej instancji zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. w sytuacji, gdy na podstawie zalegającego w aktach sprawy wadliwego pokwitowania doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji nie mógł odtworzyć rzeczywistego przebiegu doręczenia i ustalić, kiedy skarżącemu rozstrzygnięcie to doręczono, a co za tym idzie, kiedy przewidziany ustawą termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg. Dyrektor Oddziału ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd pierwszej instancji kontrolował postanowienie organu odwoławczego, którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału ARiMR prawidłowo ustalił datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji oraz datę wniesienia odwołania przez skarżącego. Organ odwoławczy trafnie uznał, że ta ostatnia czynność miała miejsce po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., co uzasadniało wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Skarżący kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji twierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona prawidłowo, gdyż wbrew adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki, doręczenie nie nastąpiło do rąk adresata (skarżącego), lecz osoby, którą błędnie uznano za jego pełnomocnika. WSA nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ odwoławczy nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu było dokładne ustalenie stanu faktycznego, co do tego czy strona istotnie przekroczyła termin do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji było formalnie prawidłowe. Wspomniane doręczenie nie nastąpiło bowiem pod adresem miejsca zamieszkania skarżącego a jego odbiór pokwitowała A. Ł., której upoważnienie do odbioru korespondencji udzielone przez skarżącego wygasło kilka miesięcy wcześniej. Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w swej istocie stanowi ona powtórzenie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uwaga ta odnosi się nie tylko do treści samych zarzutów, ale również ich uzasadnienia. W skardze kasacyjnej, poza wskazaniem jako naruszone przepisów wymienionych w skardze, podano jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono jednak żadnej argumentacji wspierającej zarzut naruszenia wymienionych przepisów. Co prawda zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. powiązano z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym polegało uchybienie Sądu pierwszej instancji, w szczególności w jaki sposób doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W skardze kasacyjnej w ogóle nie został uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co niewątpliwie uchybia art. 176 p.p.s.a. Wymienione wady skargi kasacyjnej powodują, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne są nietrafne. Podstawowym problemem jaki wystąpił w sprawie było doręczenie skarżącemu decyzji Kierownika Biura ARiMR, gdyż od dokonania tej czynności rozpoczyna bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (art. 129 § 2 k.p.a.). Zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma niewątpliwie znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia terminu. Pokwitowanie odbioru stwarza domniemanie doręczenia, które może być obalone przeciwdowodem. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji adresowana do skarżącego została odebrana i pokwitowana przez A. Ł. jako pełnomocnika, o czym świadczy adnotacja na dowodzie doręczenia ("pełn."). Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że z uwagi na brak w aktach administracyjnych pełnomocnictwa udzielonego A. Ł., nie ma podstaw do przyjęcia, że była ona pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Biura ARiMR. W związku z tym Sąd stwierdził, że można domniemywać, iż było to tzw. pełnomocnictwo pocztowe, udzielone na podstawie art. 38 ust. 1-4 Prawa pocztowego. Pomijając kwestię użycia niezbyt fortunnego sformułowania o "domniemaniu" rodzaju pełnomocnictwa, należy zauważyć, że skarżący nie kwestionował, że upoważnił A. Ł. do odbioru korespondencji i przesyłek pocztowych (s. 3 skargi i s. 3 skargi kasacyjnej), zaś zakres "upoważnienia" udzielonego A. Ł., określony przez samego skarżącego, odpowiada pojęciu pełnomocnictwa pocztowego w rozumieniu art. 38 ust. 1 Prawa pocztowego. Dokumentem tego rodzaju pełnomocnictwa, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie musiał dysponować organ prowadzący postępowanie administracyjne. Pełnomocnictwo pocztowe upoważnia wyłącznie do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych, natomiast nie stanowi umocowania do podejmowania czynności w tym postępowaniu. Wobec powyższego należało uznać za chybione zarzuty odnoszące się do zaniechania przez organ dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym zakresu umocowania A. Ł. Jak już wspomniano okoliczność ta wynika z twierdzeń samego skarżącego, a w związku z tym nie sposób uznać za konieczne prowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy nie miał także podstaw do prowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia, czy pełnomocnictwo pocztowe udzielone A. Ł. nie wygasło. Podkreślić trzeba, że skarżący poza stwierdzeniem, że pełnomocnictwo to wygasło kilka miesięcy wcześniej w żaden sposób nie udowodnił, a nawet nie uprawdopodobnił tej okoliczności. Ponadto nie zakwestionował on doręczenia A. Ł. wcześniejszego pisma kierowanego do niego w tym postępowaniu, co miało miejsce 6 marca 2014 r., a więc w czasie, kiedy według twierdzeń skarżącego pełnomocnictwo pocztowe było już odwołane. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest ustalenie daty rozpoczęcia biegu terminu do dokonania tej czynności oraz jego upływ. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie organ ma obowiązek wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału ARiMR nie miał takiego obowiązku, gdyż jak słusznie uznał WSA, pokwitowanie doręczenia decyzji organu pierwszej instancji było formalnie poprawne. W odwołaniu skarżący nie kwestionował prawidłowości doręczenia mu decyzji Kierownika Biura ARiMR, ani nie przedstawił innych okoliczności mogących świadczyć o tym, że wspomniana decyzja nie została mu poprawnie doręczona. W takiej sytuacji organ odwoławczy, na podstawie akt sprawy, zasadnie uznał, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Podkreślenia wymaga, że podnoszona przez skarżącego kwestia miejsca, w którym nastąpiło doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nie miała w sprawie znaczenia, z uwagi na to, że skarżący nie przedstawił żadnego przeciwdowodu, który obaliłby domniemanie doręczenia, a to oznacza, że pismo zostało doręczone w czasie i miejscu wskazanym w dowodzie doręczania. W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń, w zakresie niezbędnym do zbadania zachowania terminu do wniesienia odwołania, a wobec jego naruszenia zasadnie wydał postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).