VIII SAB/Wa 55/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania 1) zobowiązuje Burmistrza [...] do załatwienia sprawy z wniosku B. W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...] położonej przy ulicy O. w [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek w zakresie wymierzenia organowi grzywny; 4) zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej B. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. B. W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta W. (dalej także: "Burmistrz", "organ") zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Burmistrza do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie; 3) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) nałożenie grzywny na Burmistrza; 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma skarżąca szczegółowo przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] przy ul. O. w W. Wskazała, iż skuteczne czynności były podejmowane przez Burmistrza w okresie od listopada 2011 do kwietnia 2012. W ocenie skarżącej, przez pozostały okres organ wykonywał czynności pozorne lub nie podejmował żadnych czynności. Dlatego też pomimo upływu 3 lat od chwili złożenia podania do Burmistrza sprawa nie została załatwiona. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawarta w art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, iż zwłoka w terminie załatwienia przedmiotowej sprawy wynika z faktu, że w tym czasie Urząd Miejski dokonywał analizy zgromadzonych materiałów oraz kontaktował się z biegłym w zakresie postępowania wodnoprawnego, co do zasadności podnoszonych przez stronę zarzutów i w celu sporządzenia rozszerzenia opinii wydanej w 2012 r. Podniósł także, iż Urząd Miejski prowadził konsultację z geodetą w zakresie sposobu ustalenia stanu pierwotnego terenu działku ozn. nr ewid. [...] w W. A zatem organ zasięgał opinii biegłego i geodety celem wydania racjonalnej decyzji uwzględniającej zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Skarga B. W. została złożona w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. B. W. wystąpiła do Burmistrza W. o przywrócenie stosunków wodnych poprzez przywrócenie do stanu poprzedniego, tj. wybranie nawiezionej ziemi i gruzu do poprzedniej wysokości na działce ozn. nr ewid. [...] w W. W trakcie toczącego się postępowania Burmistrz trzykrotnie wydawał w tej sprawie decyzje, tj. z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...] kwietnia 2012 r. i [...] lutego 2013 r. Dwa pierwsze rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., natomiast decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]. Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt: VIII SA/Wa 511/13) orzekł o uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2013 r. nakładającej na M. i M. małż. K., właścicieli działki oznaczonej nr [...], położonej przy ul. E. O. w W., obowiązek wykopania na działce nr [...] rowu otwartego, odprowadzającego wody, wzdłuż granicy z działką nr [...], a dalej wzdłuż granicy z działką nr [...], następnie na działce [...] i części działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] do kanału melioracyjnego, przepływającego przez działkę nr [...]. Uzasadniając sąd zobowiązał organy ponownie rozpoznające sprawę do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 § 2 k.p.a. z udziałem stron i biegłych opiniujących w sprawie w celu ponownego precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności: jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności, czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Sąd wskazał także, iż w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, organy powinny nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. Zwrócił także uwagę, iż rozważając zasadność wyboru – przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (jakichkolwiek rozmiarów i wartości), organ winien mieć na uwadze, iż nieruchomości sąsiednich nie powinny dotykać skutki bezprawnej zmiany stosunków wodnych na gruncie, a podjęte rozstrzygnięcie winno zapewniać skuteczne zapobieżenie szkodom. W dniu [...] grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał Kolegium prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy (I i II instancji), które następnie przekazało akta sprawy Burmistrzowi (przy piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r.). Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza m.in. o dokonanie pomiarów wysokości całego terenu określonych działek, przeprowadzenie wizji w terenie. Następnie dnia [...] lutego 2014 r. Burmistrz przeprowadził rozprawę administracyjną, po której nie podjął żadnych czynności i nie wydał decyzji. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Burmistrza o dokonanie określonych w piśmie czynności, m.in. pomiarów wysokości terenu działek, przeprowadzenie wizji w terenie, ustalenie szkód powstałych w wyniku zmiany stanu wody na gruncie. Następnie, pismem z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] Kolegium działając na podstawie art. 37 k.p.a. uznało zażalenie za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy do [...] maja 2014 r. Na rozprawie Sądowej w dniu 11 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, iż w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wyznaczono kolejny termin zakończenia postępowania na dzień [...] lipca 2014 r., którego Burmistrz również nie dochował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 1 i 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z jego brzmieniem sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota skargi na bezczynność polega zatem na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. Na podstawie lektury akt należało uznać, iż skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji w kontekście zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i postanowienia SKO w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...]. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi podkreślić wypada, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta W. w niniejszej sprawie objęte jest niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. o przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] przy ul. O. w W. W tych okolicznościach podnieść należy, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 § 3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, w świetle przywołanego art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. nie powinno się wliczyć okresu koniecznego do wyznaczenia i przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie, tj. od zawiadomienia o rozprawie ([...] lutego 2014 r.) do dnia rozprawy ([...] lutego 2014 r.). Jednakże mimo wskazanego odliczenia, Burmistrz, nie wydając decyzji do chwili obecnej, przekroczył terminy z art. 35 § 3 k.p.a., w tym nawet 2-miesięczny termin przewidziany dla sprawy szczególnie skomplikowanej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż podejmowane czynności procesowe nie doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania, zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 2 października 2013 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 511/13). W ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13 - LEX nr 1363047). Tym samym wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W judykaturze nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiej mowa w przepisie art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania; względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Oceniając opisany wcześniej tok podejmowanych przez organ czynności wypadało uznać zasadność skargi stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, jednakże przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Organ co prawda naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a., ale nie dopuścił się tego w stopniu rażącym. Jak już wcześniej sygnalizowano, pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tymczasem rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości postępowania. Taką dodatkową cechą mogą być znaczne odstępy czasu między podejmowanymi czynnościami, czy powtarzanie czynności już przeprowadzonych z poszanowaniem przepisów procesowych, bądź podejmowanie czynności, które nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie kontrolowanego postępowania nie ma charakteru rażącego, gdyż po otrzymaniu akt Burmistrz podjął określone czynności procesowe tj. przeprowadził rozprawę administracyjną mającą na celu wyjaśnić kwestie podnoszone przez strony, kontaktował się kilkakrotnie z biegłym w zakresie postępowania wodnoprawnego, co do zasadności podnoszonych zarzutów i w celu sporządzenia rozszerzenia opinii wydanej w 2012 r. W związku z tym, Sąd nie dopatrzył się wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1) i 2) wyroku. Orzeczenie w punkcie 3) wyroku oparto na art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 4) wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi. Jednocześnie należy wskazać, że brak jest przepisów prawa, które umożliwiłyby sądowi administracyjnemu nakazanie organowi administracji publicznej pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 38 k.p.a.