I OSK 425/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3160/13 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3160/13 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., nr [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe [...] szeregiem działek wymienionych w tej decyzji położonych w J. w części dotyczącej części działek nr [...] i nr [...] w obrębie B., zajętych pod drogę publiczną – ul [...] - oznaczonych obecnie jako działki nr [...]. [...]. [...], [...] i [...] Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., znak: [...], w części odnoszącej się do działek nr [...] oraz nr [...], obecnie stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na naruszenie praw osób trzecich, albowiem powyższe działki stanowią aktualnie drogę lokalną. Organ podniósł, iż publiczny status ciągu komunikacyjnego przebiegającego przez ww. działki potwierdza uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego Nr 6, poz. 112), z której wynika, iż ulica [...], która przebiega między innymi przez rzeczone grunty, została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Wskazuje na to również uchwała Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaopiniowania wykazu dróg lokalnych miejskich na terenie miasta J. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a zatem objętego z mocy prawa zarządem ówczesnego zarządcy drogi. Skargę na decyzję z dnia [...] października 2013 r. złożyła Spółka pod firmą: "Polskie Koleje Państwowe S.A." z siedzibą w Warszawie zarzucając: 1.naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.; - art. 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z treści znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] października 2000 r. [...] wynika, że działki nr [...] oraz nr [...] stanowiły w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe na podstawie orzeczenia Ministra Kolei z dnia [...] grudnia 1952 r., znak: [...]. Wobec powyższego, spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., jeżeli nie naruszono by praw osób trzecich. Natomiast, ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy wykazu zmian gruntowych, stanowiącego integralną część mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez uprawnionego geodetę S.B., która została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października 2012 r. nr [...] wynika, iż z działek nr [...] oraz [...] zostały wyodrębnione między innymi działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], które wchodziły w skład pasa ulicy [...] od co najmniej 1985 r. i nadal. Stąd też, zdaniem sądu, stan taki istniał również w dniu 5 grudnia 1990 r., co powoduje, wbrew stanowisku Polskich Kolei Państwowych, wyrażonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że powyższe działki nie były zajęte w rzeczonej dacie pod linię kolejową. Sąd zaznaczył, iż skoro w dniu 5 grudnia 1990r. na przedmiotowym gruncie znajdowała się urządzona droga publiczna, to bez znaczenia dla określenia faktycznego przeznaczenia ww. gruntu jest wskazanie w wypisie z rejestru gruntów dla działki nr [...]oznaczenia użytku "Tk". Ponadto, wbrew twierdzeniom PKP S.A., mapa uzupełniająca podział z wykazem zmian gruntowych dla działki nr [...], znajdująca się w aktach uwłaszczeniowych, wskazała ww. działkę jako użytek "dr", a nie tereny kolejowe. Wobec powyższego, zdaniem Sądu brak było podstaw do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a zatem objętego z mocy prawa zarządem ówczesnego zarządcy drogi. Tym samym decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., w części odnoszącej się do działek nr [...] oraz nr [...], obecnie stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na naruszenie praw osób trzecich. Jednocześnie Sąd wskazał, iż brak jest podstaw, aby w myśl przepisu art. 156 § 2 Kpa, stwierdzić, iż na skutek ww decyzji Wojewody [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych następuje wtedy, gdy skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ administracji może odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielem ww. nieruchomości jest nadal Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym są Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, co nie stanowi o nieodwracalności stanu prawnego nieruchomości. Nie można więc stwierdzić, aby kwestionowana decyzja wywołała skutki prawne, których odwrócenie przekracza zakres kompetencji organu nadzorczego. A zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że powołane wyżej działki na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiły część drogi publicznej - ul. [...] pozostającą w zarządzie właściwych organów drogowych; a stan ten obrazuje też mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę E.R., na której zostały naniesione przez biegłego linie rozgraniczające pas drogi zajęty pod ulicę [...], to zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" SA w Warszawie powyższymi działkami. Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. PKP S.A. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości podniosła zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 16 § 1 Kpa poprzez nietrafne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki naruszenia trwałości decyzji administracyjnej z tego powodu, że decyzja ta rażąco narusza prawo, 2. naruszenia prawa materialnego tj. art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że uwłaszczenie PKP S.A. przedmiotową nieruchomością rażąco narusza regulację zawartą w tym przepisie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w błędny sposób zaaprobował stanowisko organu, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, w sytuacji gdy w postępowaniu nieważnościowym organ przekroczył dopuszczalny zakres postępowania dowodowego, przeprowadzając dowód z dokumentu, który w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie znajdował się w aktach sprawy. Tym samym organ, zdaniem skarżącej kasacyjnie dokonał ponownego rozpoznania sprawy, do czego nie był uprawniony w trybie postępowania nieważnościowego. Sąd z kolei w nieprawidłowy sposób dokonał kontroli postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, aprobując ponowne rozpoznanie sprawy przez organ w oparciu o nowy dowód. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do oceny, czy decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. znak: [...], w części odnoszącej się do działek nr [...] oraz [...], obecnie stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art.200 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za trafne rozstrzygniecie uznające, iż doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 200 ust.1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy działki nr [...] i [...], obecnie [...], [...], [...] i [...] w dacie uwłaszczenia stanowiły część drogi lokalnej, ul. [...] w J. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 200 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości( Dz.U nr 79, poz. 464 ze zm.) z dniem 5 grudnia 1990 roku z mocy prawa następowało nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Według ust.4 wyżej cytowanego przepisu – nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust.1 i 2, nie mogło naruszać praw osób trzecich. Sformułowanie ,, nie może naruszać praw osób trzecich ‘’ użyte w art. 200 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi odnosić się do praw skonkretyzowanych – ujawnionych w dacie 5 grudnia 1990 roku. Fakt, iż przedmiotowe działki stanowiły drogę publiczną potwierdza uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1987 roku w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. W świetle art. 22 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 roku, zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd tymi drogami powstawał z mocy samego prawa. Fakt, iż działka nr [...] stanowiła drogę potwierdzał również wpis w ewidencji gruntów i budynków. Sytuacja gdy przedmiotem uwłaszczenia były działki stanowiące w dniu 5 grudnia 1990 roku część drogi publicznej stanowi rażące naruszenie przepisu art. 200 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Koncepcję wadliwości decyzji administracyjnej wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej( art. 7 i art.2 Konstytucji RP z 1997 roku, DZ.U nr 78, poz. 483 ze zm.) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania wad decyzji uwzględniający rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu( pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 roku, syg. akt I OPS 2/12). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i z taką sytuacją mieliśmy w niniejszej sprawie ( wyroki NSA z dnia 9.02.2005 r, syg. akt II OSK 1134/04, z dnia 30.09.2010 r.syg. akt II OSK 1111/06). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1pkt 2 i art. 16 § 1 Kpa. poprzez przekroczenia zakresu postępowania dowodowego, w związku przeprowadzeniem dowodu z dokumentu, który w dacie wydawania decyzji nie znajdował się w aktach sprawy należy uznać go za nieusprawiedliwiony. W postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11). Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 Kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ( Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz Beck 2016, str. 781, nb.2 do art.158 Kpa). Fakt, iż organ powołał się na mapę podziału nieruchomości działek z [...] października 2012 roku, opinię geodezyjna, która została sporządzona w dniu 11 czerwca 2013 roku nie powoduje, iż na nowo rozpoznał sprawę w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe SA, a dokumenty te jedynie potwierdzają istniejący stan z dnia 5 grudnia 1990 roku gdzie działki o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] stanowiły część drogi publicznej ul. [...] w J. i zarząd tej nieruchomości należał do zarządcy drogi, zgodnie z przepisem art. 22 ust.1 ustawy o drogach publicznych, co sprzeciwiało się uwłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości na rzecz Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe SA. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.