II OSK 53/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 987/14 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz M. G. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 987/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (reprezentowanej przez A. i J. G.), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem biurowo-usługowym, z garażem, zabudowaniami gospodarczymi i ogrodowymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. O. [...], działki ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] Miasta Ł. Podstawą odmowy był fakt, że inwestycja planowana jest m.in. na działce ewidencyjnej nr [...], na której występują grunty leśne klasy Ls lV o powierzchni 1332 m2. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu Ł. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach strefy 5.NeK, będącej strefą walorów ekologicznych, obejmującą obszary niezurbanizowane, otwarte, o wysokiej jakości krajobrazu, wolne od zabudowy lub z zabudową zagrodową wyraźnie rozproszoną, z wyjątkiem niewielkich koncentracji o charakterze wiejskim i podmiejskim. Dalsze zapisy tego planu rozgraniczały strefę 5.NeK na niejako dwie części - istniejące skupiska zabudowy i obszary poza istniejącymi skupiskami zabudowy. Załączone wyrysy z nieobowiązującego miejscowego planu z 1994 r. wskazują, że omawiany teren (działka [...]) objęty ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy znajduje się poza istniejącymi skupiskami zabudowy, które były oznaczone zakropkowanymi obszarami, rozmieszczonymi wewnątrz strefy 5.NeK. Na obszarze poza istniejącymi skupiskami zabudowy miejscowy plan zagospodarowania dopuszczał zabudowę oraz inne formy użytkowania terenu związane z rolnictwem. Wobec tego, jak podały organy, planowana inwestycja (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem biurowo-usługowym, z garażem, zabudowaniami gospodarczymi i ogrodowymi) nie jest zgodna z celem przeznaczenia przedmiotowego terenu ustalonym w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym. Nie stanowi bowiem zabudowy zagrodowej związanej z rolnictwem, a zabudowę mieszkaniowo-usługową. Nie spełnia więc warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że argument strony mówiący o tym, iż nieobowiązujący plan nie zakładał zachowania gruntów leśnych a tereny otwarte, dodatkowo przemawia za tym, że plan nie przeznaczał terenu planowanej inwestycji pod zabudowę mieszkaniowo - usługową niezwiązaną z rolnictwem. Zważywszy natomiast, że przedmiotowy plan uchwalony był w 1994 r. nie można traktować każdej powstałej obecnie zabudowy jako ówczesnych skupisk zabudowy, uwzględnionych w tym planie. Skargę od powyższego postanowienia wniosła M. G. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę wskazał, że zaskarżone postanowienie odmowne wydane zostało na skutek wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla skarżącej z uwagi na wadliwe niewystąpienie przez organ prowadzący postępowanie główne o uzgodnienie do projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł., ze względu na to, że jedyna działka możliwa do zainwestowania w sposób wskazany przez skarżącą jest działką leśną (o nr. [...] - grunty leśne klasy LslV o powierzchni 1332 m2.). Pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem potwierdziła, iż spośród działek wskazanych we wniosku zabudowana może być jedynie działka o nr. [...]. Wynika to z faktu, że przez działkę [...] - po przekątnej - przebiega linia wysokiego napięcia, a działki o nr. [...] – [...] zostały przez skarżącą zalesione. Nie sądziła bowiem, że będą problemy z pobudowaniem się na działce [...]. Mając zatem na uwadze, że działka nr [...] jest działką leśną konieczne stało się odwołanie do postanowień ustalonych dla niej przez uprzednio obowiązujący planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem zdaniem Sądu wątpliwości, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), dokonuje uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w oparciu o 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwe jest uwzględnienie zmiany przeznaczenia terenu, uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły już moc obowiązującą. Z tego względu celowe jest przeanalizowanie zapisów zawartych w nieobowiązujących miejscowych pianach zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wspomniany przepis art. 61 ust. 1 pkt 4. W rozpatrywanej sprawie był to plan zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu Ł., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...].05.1994 r. W tym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach strefy 5.NeK, będącej strefą walorów ekologicznych, obejmującą obszary niezurbanizowane, otwarte, o wysokiej jakości krajobrazu, wolne od zabudowy lub z zabudową zagrodową wyraźnie rozproszoną, z wyjątkiem niewielkich koncentracji o charakterze wiejskim i podmiejskim. Dalsze zapisy planu rozgraniczały strefę 5.NeK na niejako dwie części - istniejące skupiska zabudowy i obszary poza istniejącymi skupiskami zabudowy. Z uwagi na odmienne przeznaczenie obu tych stref w planie z 1994 r. zagadnieniem mającym podstawowe znaczenie w sprawie było ustalenie, w której z tych stref znajdowała się wówczas działka nr [...]. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż nie stanowiła wówczas gruntu oznaczonego jako leśny, należy mieć bowiem na uwadze, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych pochodzi dopiero z 1995 r., a więc jest późniejsza względem uchwalenia owego planu. W ocenie Sądu trafnie, wbrew twierdzeniu skargi, przyjęły organy, że działka [...] znajdowała się wówczas na obszarze usytuowanym poza istniejącymi skupiskami zabudowy. Potwierdza to rysunek planu z 1994 r., a pośrednio obrazuje to także ortofotomapa, na której uwidoczniony jest stan zainwestowania i wygląd terenu w 1994 r. (również złożona przez stronę). Zasadnie podniósł organ odwoławczy, że zawarte w tym planie określenie "istniejące skupiska zabudowy" należy odnosić do stanu z dnia uchwalania planu (1994 r.), a nie do zabudowy istniejącej współcześnie. Wobec tego należy mieć na względzie, iż ustalenia tego planu dla obszarów - poza istniejącymi skupiskami zabudowy - nie pozwalały na realizację zamierzonej zabudowy, w szczególności zaś lokalu użytkowego biurowo-usługowego na przedmiotowej działce (terenie). Dla tej części strefy plan ustalał przeznaczenie rolnicze, a tylko wyjątkowo dopuszczał zabudowę niezwiązaną z rolniczym użytkowaniem terenu, o ile była to modernizacja, odtworzenie lub rozbudowa stanu istniejącego w dniu wejścia w życie planu (por. pkt 3.2, pkt 4.1.b oraz pkt 4.2.b tego planu). Reasumując stwierdzić należy w ocenie Sądu, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy - w myśl art. 15 K.p.a. - ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podał dowody, na których się oparł wydając rozstrzygnięcie podzielające stanowisko I. instancji i obszernie wyjaśnił swą argumentację. Wskazał też przyczyny, dla których przedłożonym przez stronę dowodom odmówił znaczenia w sprawie i z jakich przyczyn nie podzielił argumentacji pełnomocnika wnioskodawczyni. Wbrew twierdzeniom skargi, strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiadania się co do zgromadzonych materiałów (pismo z dn.29.01.2014 r.), ale nie skorzystała z tej możliwości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Bezprzedmiotowe jest także powoływanie się skarżącej na wydanie warunków zabudowy dla jej rodziców na działce [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by działka ta była użytkiem leśnym. Na marginesie należy nadto zdaniem Sądu zauważyć, że konstytucyjnie chroniona zasada równości wobec prawa nie oznacza równości wobec jego naruszeń. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację, zgodnie z którą należy badać treść planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 i odnieść ją do stanu nieruchomości oraz jej otoczenia z chwili uchwalania planu, nie zaś jedynie brać pod uwagę przy rozpatrywaniu spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy kwestię wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a w konsekwencji - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zapisy obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. są sprzeczne z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej M. G., 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej Sąd I instancji winien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Powołując powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. ) jest zasadny. Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia przesłanki, po spełnieniu których organ wydaje decyzję administracyjną o warunkach zabudowy. Jedną z przesłanek ustanowionych jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły mocna podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Ustanowiona przesłanka nie otwiera możliwości prawnej stosowania przez organ uzgadniający przepisów nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przedmiotem bowiem regulacji jest jedynie spełnienie przesłanki – grunt leśny został objęty zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc. W razie gdy przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, takiej zgody nie było, obowiązuje procedura uzgodnienia według przepisów prawa obowiązujących organ właściwy do uzgodnienia. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza jedynie o zachowaniu mocy zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na nieleśne udzielona przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc, a nie o mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego ład przestrzenny. Zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z [...] maja 1994 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze funkcjonalnego Lasu Ł., który to plan utracił moc, nie ma zastosowania przy uzgodnieniu przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.