II OSK 3347/14

Dnia 13 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 472/14 w sprawie ze skargi E.B. i A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 472/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi E.B. i A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Starosta Gostyński, działając na podstawie art. 112a pkt 2 lit. a, art. 115a ust. 1 i 3 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), określił dopuszczalny poziom hałasu w środowisku pochodzący z toru kartingowego w [...] – [...], użytkowanego przez [...], na terenie najbliższej zabudowy mieszkaniowo-usługowej (tj. teren z zabudowaniami zakładu mięsnego oraz budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]). Działając z urzędu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie m.in. art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (zwane dalej "SKO w L.") stwierdziło nieważność ww. decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] września 2010 r. W ocenie organu decyzja określająca dopuszczalne poziomy hałasu była obarczona kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkującą koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem w toku postępowania przed Starostą nie ustalono: dlaczego [...] mógł być uznany za zakład w rozumieniu art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, Starosta nie ustalił, czy [...] dysponował tytułem prawnym do terenów zajętych pod tor kartingowy oraz nie dokonał samodzielnej oceny przeznaczenia terenów przyległych do toru. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności stanowił, zdaniem SKO w L., rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. złożonego przez E.B. i A.B., SKO w L. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję, podzielając stanowisko w niej zawarte. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E.B. i A.B. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w sprawie nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę SKO w L. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem obydwu decyzji SKO w L., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał na istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie wyjaśnił w jakich sytuacjach mamy do czynienia z przesłanką rażącego naruszenia prawa. Następnie Sąd podał, że SKO w L. uznało, iż decyzja z dnia [...] września 2010 r. była obarczona następującymi wadami: 1) w toku postępowania przed Starostą nie ustalono, dlaczego [...] mógł być uznany za zakład w rozumieniu art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska; 2) Starosta nie ustalił, czy ww. podmiot dysponował tytułem prawnym do terenów zajętych pod tor kartingowy; 3) Starosta nie dokonał samodzielnej oceny przeznaczenia terenów przyległych do toru. Zdaniem Sądu ww. wady odnoszą się więc do sfery postępowania administracyjnego, a w szczególności nieprawidłowości w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego, nie zaś samej istoty, czy też zasadności wydania kwestionowanej decyzji. Innymi słowy, podnoszone nieprawidłowości nie miały wpływu na możliwość wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W sprawie nie można bowiem przyjąć, by akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. W ocenie Sądu za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa nie przemawia również, w ocenie Sądu, niespełnienie warunków wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu. Niesporne jest, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. ustalono, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska przewidziały możliwość wydania powyższej decyzji na rzecz podmiotu prowadzącego zakład – a więc jak przyjął Starosta [...] – co powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby wydaną decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną. Jest to o tyle znamienne, że ww. podmiot nigdy nie kwestionował przedmiotowej decyzji i nie zasłaniał się brakiem przymiotu strony w postępowaniu. W tych okolicznościach faktycznych przyjąć należało, że stwierdzone przez SKO w L. naruszenia nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. Nadto, zdaniem Sądu, [...] był zakładem w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, do którego mogła zostać skierowana decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu – prowadził tor kartingowy, co przesądza o tym, że był to podmiot prowadzący zakład w rozumieniu art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. I nie ma tutaj znaczenia posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajdują się określone urządzenia. Decyzja może być bowiem skierowana do podmiotu emitującego hałas. Sąd podniósł także, że z treści art. 115a ust. 7 pkt 2 powyższej ustawy wynika, iż decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może ulec zmianie w przypadku zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gostyńskiego z dnia [...] września 2004 r. o zmianie sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny mogło prowadzić do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 115a ust. 7 powołanej powyżej ustawy, a nie do uruchomienia procedury stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. Reasumując, Sąd uznał, że SKO w L. wadliwie przyjęło, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] w L. zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie to polegało na tym, że Sąd, choć zobowiązany do wskazania w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, zupełnie pominął stanowisko [...] w całej sprawie. Także przed wydaniem wyroku [...], działający bez zawodowego pełnomocnika, został tylko powiadomiony o terminie rozprawy, bez pouczenia o możliwości przedstawienia Sądowi swojego stanowiska w sprawie chociażby poprzez złożenie odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącego w efekcie zaskarżony wyrok nie zawiera wszystkich istotnych elementów sprawy i jako taki nie poddaje się kontroli instancyjnej, gdyż nie można ocenić dlaczego argumenty jednej ze stron zostały przez sąd uznane za prawidłowe, a innej nie; 2/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że naruszenie prawa jakim zdaniem SKO w L. dopuścił się Starosta Gostyński wydając decyzję z dnia [...] września 2010 r., a które polegały na nieustaleniu przez Starostę czy [...] dysponował tytułem prawnym do terenu zajętego pod tor kartingowy, czy dla terenów chronionych obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz na nieustaleniu przez Starostę rodzaju terenu dla którego zostały ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone odpowiednimi wskaźnikami hałasu, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty; Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. i A.B. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 240 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu. Z treści ww. przepisu wynika obowiązek zawarcia w uzasadnieniu wyroku określonych elementów, w tym między innymi stanowisk stron. Jednakże zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku zasadniczo jedynie wówczas, gdy z powodu braków konstrukcyjnych uzasadnienia, orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej. Tym samym ewentualne braki w przedstawieniu stanowisk stron przez samo tylko wystąpienie nie stanowią jeszcze o naruszeniu tego przepisu w stopniu powodującym uchylenie zaskarżonego wyroku z tego powodu. W niniejszej sprawie naruszenia normy art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazującej jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, autor skargi kasacyjnej upatruje w pominięciu przez Sąd stanowiska stowarzyszenia [...]. Rzecz jednak w tym, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem pierwszej instancji skarżący kasacyjnie nie brał aktywnego udziału, tj. nie złożył żadnego pisma przedstawiającego swój pogląd w sprawie, mimo że – jak wynika z akt sprawy – skarga i odpowiedź na skargę zostały stowarzyszeniu doręczone, nie wziął również udziału w rozprawie o terminie której został zawiadomiony. Brak powyższego powoduje, że nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji braków konstrukcyjnych uzasadnienia w zakresie nieprzedstawienia stanowiska stron. A zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanowiska skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu wyroku, należy ocenić jako niezasadny. Natomiast kwestia procedowania przez Sąd pierwszej instancji nie może być skutecznie podnoszona w ramach zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Zarzut ten sprowadza się do niepodzielenia przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu Sądu pierwszej instancji, iż wskazane przez SKO w L. wady decyzji z dnia [...] września 2010 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wyszczególnione przez organ uchybienia procesowe jakich dopuścił się Starosta Gostyński przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (porównaj: wyrok NSA z 27.10.2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244; wyrok SN z 8.04.1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18.07.1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zobacz: glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 6.02.2016 r. I FSK 439/05; OSP 2007/9/100). Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego (patrz: wyrok NSA we Wrocławiu z 8.08.1986 r. SA/Wr 370/86, LEX nr 1688586). Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (patrz: wyrok NSA z 13.09.2007 r. II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Przy czym wskazać należy, iż naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (patrz: wyrok NSA z 13.01.2016 r. II GSK 847/14, LEX nr 2033823). W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska SKO w L., iż w sprawie zostały spełnione przesłanki rażącego naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. W konsekwencji Sąd ten przyjął, iż przyczyny dla których organ uznał, że ww. decyzja jest nieważna, są wadliwe. Z takim stanowiskiem Sądu nie zgodził się skarżący kasacyjnie, podnosząc, że uchybienia procesowe, których dopuścił się Starosta Gostyński przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 r., polegające na nieustaleniu czy [...] dysponował tytułem prawnym do zajętego terenu pod tor kartingowy, czy dla terenów chronionych obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz na nieustaleniu rodzaju terenu dla którego zostały ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone odpowiednimi wskaźnikami, jego zdaniem, stanowią o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie podważył legalności kontrolowanego w tej sprawie wyroku. Wskazując bowiem na uchybienia przepisom postępowania przez Starostę Gostyńskiego skarżący kasacyjnie nie wykazał, by z powodu tych uchybień doszło do wydania wadliwej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie kwestionował i nadal nie kwestionuje, że w [...] prowadził tor kartingowy stanowiący źródło emisji hałasu, a zatem był zakładem w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast to, że w aktach sprawy brak było dokumentów z których wynikać miałaby kwestia rodzaju praw przysługujących skarżącemu kasacyjnie do terenu na którym prowadził tor kartingowy, nie powoduje, w świetle powyższych niebudzących wątpliwości ustaleń, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. rażąco narusza prawo. Niesporne jest także, że przyczynkiem wszczęcia postępowania zakończonego ww. decyzją o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku pochodzącego z toru kartingowego prowadzonego przez [...] było sprawozdanie z pomiarów hałasu emitowanego z toru kartingowego w [...], wykonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. delegatura w L. w dniu 27 czerwca 2010 r., a w zasadzie wyniki tych pomiarów. Dalej wskazać należy, że organy właściwe w rozumieniu art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są uprawnione do dokonania oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 115a ustawy. Z powyższego wynika zatem, iż właściwy organ jest uprawniony do oceny o której mowa we ww. art. 115 ustawy, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, że taki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu obowiązywał, a zatem sam zarzut niepoczynienia w sprawie przez Starostę wyraźnych ustaleń w tym zakresie (czy miejscowy plan na rozważanym terenie obowiązuje – przyp. NSA) nie powoduje, że z tego powodu decyzja z dnia [...] września 2010 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Nadto w decyzji tej wskazano rodzaj terenu – mieszkaniowo-usługowy, dla którego ustalono dopuszczalny poziom hałasu w środowisku pochodzący z przedmiotowego toru kartingowego. Wprawdzie z decyzji tej wynika, że klasyfikacji terenu dokonano na podstawie dowodu jakim było pismo z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 5 sierpnia 2010 r., jednakże powyższe nie świadczy jeszcze o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie wykazała, by wytknięte w omawianej podstawie kasacyjnej uchybienia proceduralne miały bezpośredni wpływ na treść decyzji z dnia [...] września 2010 r., co mogłoby zostać ocenione jako rażące naruszenie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Reasumując przyjąć należy, że skarga kasacyjna nie podważyła oceny Sądu pierwszej instancji zawartej w zaskarżonym wyroku. A zatem stanowisko tego Sądu co do wadliwości kontrolowanej przez niego decyzji SKO w L. z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r., należało uznać za odpowiadające prawu. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.