II SA/Po 472/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi E. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) września 2010 r., nr (...), Starosta G., działając na podstawie art. 112a pkt 2 lit a, art. 115a ust 1 i 3 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) określił dla "A", dalej jako "A", dopuszczalny poziom hałasu w środowisku pochodzący z toru kartingowego w (...), na teren najbliższej zabudowy mieszkaniowo usługowej (tj. teren z zabudowaniami zakładu mięsnego oraz budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że przeprowadzone w dniu (...) czerwca 2010 r. pomiary poziomu dźwięku przenikającego do środowiska na terenie mieszkaniowo – usługowym, będącym w zasięgu oddziaływania toru kartingowego, przekraczają dopuszczalne poziomy hałasu, co uzasadniało wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Podniesiono, że przeznaczenie terenu przyległego do terenu toru ustalono na podstawie pisma Urzędu Miejskiego z dnia (...) sierpnia 2010 r. oraz wskazano, że tor kartingowy stanowi instalację w rozumieniu powołanego powyżej przepisu. Pismem z dnia (...) czerwca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia (...) września 2010 r. z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia (...) września 2004 r., mocą której udzielono E. i A. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania prywatnego ośrodka sportu i rekreacji na budynek mieszkalny jednorodzinny, położony przy ul. (...). Zdaniem Inspektora Ochrony Środowiska doszło tym samym do zmiany sposobu użytkowania obiektu, na podstawie którego ustalono dopuszczalny poziom hałasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., Nr (...), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia(...) września 2010 r. Kolegium, wydając przedmiotową decyzję, stwierdziło, że choć stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) września 2004 r. nie miało wpływu na byt prawny decyzji z dnia (...) września 2010 r., to jednak decyzja określająca dopuszczalne poziomy hałasu była obarczona kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkującą koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. I tak, w ocenie organu, w toku postępowania przed Starostą nie ustalono, dlaczego "A" mógł być uznany za zakład w rozumieniu art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Dodatkowo Starosta nie ustalił, czy "A" dysponował tytułem prawnym do terenów zajętych pod tor kartingowy oraz nie dokonał samodzielnej oceny przeznaczenia terenów przyległych do toru. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności stanowił, zdaniem Kolegium, rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. wnieśli E. i A. B., reprezentowani przez radcę prawnego G. W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem skarżących argumenty, jakie zostały przedstawione w kwestionowanej decyzji nie dawały podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc zastosowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji. I tak, "A" pozostawał użytkownikiem instalacji – toru kartingowego, a organ I instancji dysponował umową użyczenia przedmiotowego toru. Za prawidłowe uznano również posłużenie się przez Starostę, przy ustaleniu przeznaczenia terenów przyległych do toru, pismem Urzędu Miejskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) lutego 2014 r., Nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) grudnia 2013 r., podzielając stanowisko w nim zawarte. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. i A. B., reprezentowani przez radcę prawnego G. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięciu Kolegium zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie spełniona została przesłanka rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając skargę podtrzymano argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło, że decyzja Starosty z dnia (...) września 2010 r., mocą której określono dla "A" dopuszczalny poziom hałasu w środowisku pochodzący z toru kartingowego w (...), na teren najbliższej zabudowy mieszkaniowo usługowej (tj. teren z zabudowaniami zakładu mięsnego oraz budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]), została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiąc tym samym odstępstwo od ogólnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Nadrzędnym celem omawianej instytucji jest usunięcie nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, przy czym możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywni w Kodeksie postępowania administracyjnego. W opinii ustawodawcy możliwość stwierdzenia nieważności decyzji służy zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Starosty z dnia (...) września 2010 r. obarczona była wadą kwalifikowaną, jaką jest rażące naruszenie prawa. Należy jednak zauważyć, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w ocenie doktryny, rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, a więc musi mieć charakter oczywistego, wyraźnego i bezspornego (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Państwo i Prawo 1986, Nr 1, s. 69 i n.). Z rażącym naruszeniem prawa nie można bowiem utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16). Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, poz. 26, wyjaśniono, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Konsekwentnie naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 217/09, Baza NSA). Przenosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w ocenie Kolegium decyzja z dnia (...) września 2010 r. była obarczona następującymi wadami: 1) w toku postępowania przed Starostą nie ustalono, dlaczego "A" mógł być uznany za zakład w rozumieniu art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska; 2) Starosta nie ustalił, czy "A" dysponował tytułem prawnym do terenów zajętych pod tor kartingowy; 3) Starosta nie dokonał samodzielnej oceny przeznaczenia terenów przyległych do toru. Określone powyżej wady odnoszą się więc do sfery postępowania administracyjnego, a w szczególności nieprawidłowości w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego, nie zaś samej istoty, czy też zasadności wydania kwestionowanej decyzji. Innymi słowy, podnoszone nieprawidłowości nie miały wpływu na możliwość wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zauważyć bowiem należy, że obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm natężenia hałasu wynika bezpośrednio z mocy prawa i nie wymaga, co do zasady indywidualizacji w formie decyzji administracyjnych. Tym samym decyzja, o jakiej mowa w art. 115a powołanej powyżej ustawy konkretyzuje jedynie obowiązki wynikające z ustawy. Nie można wiec przyjąć, aby akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa nie przemawia również przesłanka niespełnienia warunków wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu. Okolicznością bezsporną pozostaje bowiem, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) września 2010 r. ustalono, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm. Podobnie, przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska przewidziały możliwość wydania powyższej decyzja na rzecz podmiotu prowadzącego zakład – a więc jak przyjął Starosta "A" – co powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby wydaną decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną. Jest to o tyle znamienne, że "A" nigdy nie kwestionował przedmiotowej decyzji i nie zasłaniał się brakiem przymiotu strony w postępowaniu. W tych okolicznościach faktycznych przyjąć należało, że stwierdzone przez Kolegium naruszenia nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 02 września 2010 r. Niezależnie od powyższych uwag, Sąd wskazuje, że stanowisko Kolegium, dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie miało wystarczających podstaw. Po pierwsze wskazać należy, że "A" był zakładem w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, do którego mogła zostać skierowana decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 488/11, Baza NSA, "zakład", o którym mowa w art. 115a ust. 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, to z kolei jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 ustawy). Brzmienie przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się "dla danego zakładu" powodującego jego emisję, co oczywiście nie zmienia faktu, że decyzja - jako akt administracyjny nakładający określone obowiązki – kierowana jest do podmiotu prowadzącego instalacje (zakład). Dla stwierdzenia samego faktu prowadzenia instalacji nie ma zaś znaczenia posiadanie tytułu prawnego do terenu, na którym znajdują się określone urządzenia. Podobnie K. Gruszecki zauważa się, że adresatem decyzji, o jakiej mowa w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska może być tylko podmiot, którego działalność stanowi źródło emisji hałasu. Dlatego decyzja o dopuszczalnej emisji hałasu może być skierowana tylko do określonego podmiotu emitującego hałas. Jest to szczególnie istotne, jeżeli na niewielkiej przestrzeni działalność prowadzi kilka jednostek organizacyjnych, ponieważ nie wprowadzono w tym zakresie żadnych domniemań (K. Gruszeczki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Lex/el). W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną, nigdy nie kwestionowaną przed organem rozstrzygającym sprawę była fakt prowadzenia toru kartingowego przez "A", co przesądza o tym, że był to podmiot prowadzący zakład w rozumieniu art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd podkreśla, że choć niewątpliwie w aktach sprawy nie ma dokumentu określającego rodzaj praw przysługujących "A" do terenu, to jednak żadna ze stron nigdy nie kwestionowała okoliczności prowadzenia przez ten podmiot toru, co powoduje, że brak było konieczności gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego. Odnosząc się do brak dokonania przez Starostę samodzielnej oceny przeznaczenia terenu przylegającego do toru, Sąd podziela stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 116/08, Baza NSA, gdzie podniesiono, że wskazany w art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska zwrot: "właściwe organy" należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organem właściwym do dokonania oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 115a ustawy, jest starosta. Przepis art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewiduje dla wydania przez starostę decyzji współdziałania z jakimkolwiek organem, a zatem stanowisko organu gminy co do faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu nie posiada charakteru wiążącego, a co najwyżej może być brane pod uwagę tak jak każdy inny dowód podlegający ocenie organu decyzyjnego. Oznacza to, że w realiach przedmiotowej sprawy pismo z Urzędu Miasta z dnia (...) sierpnia 2010 r. należało potraktować jedynie jako dokument, który był brany pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Przechodząc natomiast do okoliczności stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia (...) września 2004 r. o zmianie sposobu użytkowania, to wyjaśnić należy, że okoliczność powyższa nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Trzeba zwrócić uwagę na treści przepisu art. 115a ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, decyzja, o dopuszczalnym poziomie hałasu może ulec zmianie w przypadku zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie sposobu użytkowania mogło prowadzić do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 115a ust. 7 powołanej powyżej ustawy, a nie do uruchomienia procedury stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) września 2010 r. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie przyjęło, że w sprawie spełnione zostały przesłanki rażącego naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia (...) września 2010 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) grudnia 2013 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.