II SA/Po 482/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; oddala skargę. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2014 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpoznaniu pism M. M. z dnia (...) kwietnia 2013 r. i (...) listopada 2013 r., dotyczących wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie użytkowania i utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. (...), odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że datowanym na dzień (...) kwietnia 2013 r. pismem M. M. zwrócił się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie "warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno – budowlanych z przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej przy budowie tego budynku". Żądanie powyższe zostało powtórzone w piśmie z dnia (...) listopada 2013 r. Następnie podniesiono, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) lipca 2011 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku wielorodzinnego na działkach położonych w K. przy ul. (...). Na wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. prezes wspólnoty – J. K. przedłożył książkę obiektu budowlanego oraz pozytywne protokoły kontroli okresowej wynikające z art. 62 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm). Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru w K. z dnia (...) lipca 2011 r. Zdaniem organu, w tych okolicznościach faktycznych nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł M. M. nie zgadzając się z oceną organu I instancji. W jego opinii wniosek został wniesiony przez podmiot posiadający legitymację procesową, istnieje również przedmiot postępowania – zachodzi bowiem konieczność wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 66 powołanej powyżej ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że w dniu (...) kwietnia 2013 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podanie z dnia (...) kwietnia 2013 r. z wnioskiem o "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej przy budowie tego obiektu". Organ I instancji przeprowadził w dniu (...) kwietnia 2013 r. kontrolę na posesji w K. ul. (...), podczas której został sporządzony protokół. Pismem z dnia (...) maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował M. M., że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono doświadczalnie, że w przewodach wentylacyjnych odprowadzających powietrze z kuchni i łazienki jest ciąg powietrza co poświadczone zostało przez mistrza kominiarskiego pana L. U. w protokole sprawdzenia skuteczności przewodów wentylacyjnych z dnia (...) kwietnia 2013 r. i zaświadczeniu z dnia (...) kwietnia 2013 r. Nie stwierdzono również odprowadzania spalin z kotłów gazowych do jednego ciągu nawiewowo – wywiewnego w pionie trzech kondygnacji co potwierdza dodatkowo oświadczenie mistrza kominiarskiego L. U. z dnia (...) maja 2013 r. do wykonania którego zobowiązano ustnie przewodniczącego wspólnoty mieszkaniowej J. K. Ponadto pismem powyższym organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że obowiązkiem inwestora jest przekazanie dokumentacji zarządowi wspólnoty mieszkaniowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w związku z powyższym nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. M. M. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w jego mieszkaniu w dalszym ciągu występują problemy z wentylacją nawiewowo-wywiewną oraz odprowadzaniem spalin z kotła CO w łazience – brak jest ciągu powietrza oraz odpowiedniej ilości powietrza potrzebnego do spalania gazu w kotle gazowym. Równocześnie przedłożono opinię "o stanie technicznym lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym w K., przy ul. (...), należących do J. M. – Lokal nr (...), M. M. – lokal nr (...), P. – lokal nr (...)", która została wykonana na zlecenie M. M. przez inż. bud. Z. K. posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie projektowania i wykonawstwa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził w dniu (...) października 2013 r. kontrolę lokalu mieszkalnego nr (...), z których sporządził protokół. W trakcie kontroli uzgodniono, że inwestor – "A" dokona usunięcia na swój koszt usterek, wskazanych w opinii rzeczoznawcy po dokonaniu po dokonaniu oględzin przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie instalacji sanitarnych. Pismem z dnia (...) października 2013 r. przewodniczący wspólnoty mieszkaniowej J. K. poinformował organ I instancji, że po otrzymaniu skargi lokatorów wykonano wizję lokalną z udziałem osoby z uprawnieniami instalacyjnymi, która częściowo potwierdziła zarzuty M. M. J. K. przedstawił rozwiązania mające wyeliminować nieprawidłowości i doprowadzenia instalacji wentylacyjnej do pełnej sprawności. Dodatkowo w piśmie z dnia (...) października 2013 r. wyjaśniono, że z uwagi na zastosowanie nawiewu składającego się z czerpni powietrza na zewnątrz budynku oraz rurociągu z rur PCW o małym przekroju, istniejąca instalacja może nie dostarczać powietrza w ilości niezbędnej do właściwej cyrkulacji w mieszkaniu nr (...). Ponadto we wskazanym piśmie podniesiono, że stwierdzono niewłaściwe wykonanie obróbek zakończeń kominów ponad dachem co również może zaburzać działanie układu wentylacyjnego w budynku. Stwierdzono również, iż w przekroju kanału wentylacyjnego w mieszkaniu nr (...) została wprowadzona dodatkowa rurka odpowietrzająca co mogło ograniczyć skuteczność wentylacji. Czynności kontrolne przeprowadzone przez wspólnotę mieszkaniową zakończyły się stwierdzeniem, że instalacja posiada szereg wad natomiast mimo tych wad zapewnia minimalną wymianę powietrza w pomieszczeniach. Zaproponowano rozwiązanie stwierdzonych wad. Pismem z dnia (...) grudnia 2013r. "A" poinformowała organ I instancji, że podjęto działania mające poprawić funkcjonowanie systemu wentylacyjnego w budynku. Podana wyżej informacja została potwierdzona w treści pisma z dnia (...) grudnia 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie organu odwoławczego okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że wspólnota mieszkaniowa budynku podjęła działania zmierzające do ustalenia zakresu usterek technicznych i podjęła natychmiastowe działania w celu ich usunięcia. Dlatego, też skoro wspólnota mieszkaniowa podjęła działania w celu usunięcia usterek to organ nadzoru budowlanego nie zastosował władczych działań względem właścicieli lub zarządcy budynku. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie wystąpiła uzasadniona przyczyna powodująca, że postępowanie nie może być wszczęte. Skoro właściwy organ nadzoru budowlanego nie pozostawał bierny a zarządca budynku podjął działania w celu utrzymania jego substancji budowlanej w odpowiednim stanie zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, to brak było podstaw do działań władczych ze strony organu nadzoru budowlanego na tym etapie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. reprezentowany przez radcę prawnego G. W. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego postanowienia z dnia (...) lutego 2014 r. W ocenie skarżącego organy administracji publicznej, w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. mogą odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego jedynie w sytuacji, istnienia oczywistych przeszkód. Przesłanka powyższa nie została spełniona w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia budynek mieszkalny posiada szereg wad. W tych okolicznościach faktycznych rolą organów nadzoru budowlanego było skorzystanie z uprawnień określonych w art. 83 w zw. z art. 66 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie użytkowania i utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K. przy ul. (...). Podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć był przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się przy tym pogląd, że art. 61a K.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. A więc art. 61a K.p.a. znajduje zastosowanie szczególności w sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji – brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do jej wydania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 06 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 06 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1683/11, Baza NSA). W ocenie Sądu sytuacja powyższa ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż brak jest przepisu prawa, który nakazywałby organom administracji publicznej podjęcia postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że istota żądania skarżącego sprowadzała się do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji, o jakiej mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Sąd zwraca bowiem uwagę, że zarówno w zażaleniu na postanowienie z lutego 2014 r., jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowano zarzuty dotyczące konieczności wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że przepis powyższy zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podejmowania działań mających przeciwdziałać brakiem dochowywania, przez zobowiązane do tego podmioty, wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Wskazuje na to sama systematyka ustawy, gdzie przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane został umieszczony w rozdziale 6, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Wskazana powyżej okoliczność niesie określone konsekwencję, gdyż jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 925/13, Baza NSA). Oznacza to, że przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek wad wykonawczych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 197). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że sam skarżący wskazuje, że stwierdzone nieprawidłowości wynikają z wadliwej realizacji inwestycji zlokalizowanej przy ul. (...) w K. Jak wyjaśniono w piśmie z dnia (...) kwietnia 2013 r., zwracał się on do organów z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno – budowlanych z przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej przy budowie tego budynku. Co więcej, przedłożona przez niego ekspertyza – opinia techniczna z dnia (...) sierpnia 2013 r., sporządzona przez inż. bud. Z. K. – wskazuje, że źródłem stwierdzonych nieprawidłowości jest brak odpowiedniego nadzoru inwestora nad realizacją inwestycji i wykonywanie robót w sposób odbiegający od przepisów techniczno – budowlanych (wnioski końcowe opinii – s. 8). Oznacza to, że stwierdzone nieprawidłowości nie były bezpośrednim rezultatem wadliwego użytkowania obiektu budowlanego, lecz miały charakter pierwotny, związany z jego wadliwym wykonaniem. W tych okolicznościach faktycznych organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do sięgnięcia do władczych uprawnień określonych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w sposób prawidłowy uznały, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i zachodzi konieczność wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.