II SA/Po 544/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi M. I. M. – K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) lutego 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w składzie B. K., M. S. – J. i M. W., na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia (...) lipca 1989 r., nr (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że na skutek pisma Burmistrza Miasta C. w dniu (...) listopada 2012 r. wszczęto z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia (...) lipca 1989 r., nr (...), w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Zdaniem Kolegium analiza akt sprawy, w tym kwestionowanej decyzji, wskazuje, że została ona wydana na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991, Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podział nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 77). Choć w aktach sprawy brak jest wniosku stron o podział nieruchomości, to jednak zdaniem Kolegium, do wniosku odwołano się bezpośrednio w treści decyzji, do której załączono też projekt podziału. Nie było tym samym podstaw do uznania, aby decyzja z dnia (...) lipca 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia (...) kwietnia 2013 r. J. K., działający w imieniu H. K., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), w składzie R. G., M. W. i H. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) lutego 2013 r. podtrzymując stanowisko, że analiza akt sprawy oraz kwestionowanej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia, aby decyzja Naczelnika Miasta C. z dnia (...) lipca 1989 r., była obarczona kwalifikowanymi wadami, uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. I. M. – K. oraz B. K., reprezentowani przez radcę prawnego A. R. – W. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art. 27 § 1a K.p.a. polegające na braniu udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji pracownika organu kolegialnego, który był wyłączony z mocy prawa. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia (...) lipca 1989 r., jak również naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego dotyczących zasad prowadzenia czynności dowodowych, określonych w art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta C. z dnia (...) lipca 1989 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przepis powyższy został dodany mocą ustawy z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 195, poz. 1501). Dokonana zmiana była bezpośrednią konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt. P 57/07, Dz. U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539, mocą którego orzeczono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji. W ślad za wyrokiem Trybunału Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w składzie 7 sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 60, stwierdził, że członek kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydane przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Sformułowanie zacytowanego przepisu wskazuje, że przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 Kp.a. niewątpliwie występuje w przypadku, gdy decyzja została wydane przez: 1) pracownika podlegającego wyłączeniu, 2) organ podlegający wyłączeniu – co ma miejsce w przypadku utraty quorum (art. 27 § 2 k.p.a.). Ustawodawca nie objął wprost treścią tego przepisu sytuacji, gdy w składzie organu kolegialnego pozostawał członek podlegający wyłączeniu. Taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce w analizowanej sprawie, ponieważ jeden z członków Kolegium – M. W. – wchodził do składu orzekającego wydającego zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) lutego 2013 r. W ocenie Sądu również w przypadku, gdy w skład organu kolegialnego wchodził członek podlegający wyłączeniu, wydany przez ten organ akt administracyjny jest dotknięty wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania. Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 02 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1394/13, Baza NSA, że wykładnia systemowa nakazuje przyjąć, że wprowadzenie do tekstu aktu prawnego w 2009 r. regulacji zamieszczonej w art. 27 § 1a K.p.a. nie pozostaje bez wpływu na interpretację art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Wbrew założeniu racjonalności prawodawcy byłoby uznanie, że pogwałcenie przepisu zawartego w art. 27 § 1a k.p.a. nie skutkuje wadliwością wydanej decyzji w aspekcie wady kwalifikowanej określonej w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Dodatkowo, wykładnia celowościowa art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. również prowadzi do przyjęcia tezy, że także w przypadku, gdy w skład organu kolegialnego wchodził członek podlegający wyłączeniu, wydany przez ten organ akt administracyjny jest dotknięty wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ takie działanie organu nie zapewnia elementarnych warunków obiektywizmu i bezstronności orzekania. Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Regulacja powyższa stanowi środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. Orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze są wzruszalne, ponieważ Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość zaskarżenia takich orzeczeń w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanego do tego samego organu, który wydał orzeczenie. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, z zastrzeżeniem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie nie cechuje się dewolutywnością. Kolejne orzeczenie powinno zostać podjęte po ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonego orzeczenia (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik (członek kolegium) raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszym orzeczeniu. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim orzeczeń. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie powinno umożliwiać stronie weryfikację orzeczenia, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Samorządowe kolegia odwoławcze orzekają w składach trzyosobowych, członkowie kolegiów są niezależni zarówno od innych składów, jak i od prezesa kolegium. Co więcej, istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu orzekającego, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał decyzję podlegającą weryfikacji. Przestrzeganie zasady, że inny skład rozstrzyga wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie. Pamiętać bowiem należy, że orzeczenie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pomimo faktu, że jest wydane przez ten sam organ, nie musi być identyczne z pierwszym orzeczeniem, w przypadku zachowania elementarnego warunku obiektywizmu, związanego z orzekaniem po raz pierwszy i w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie, przez różnych członków Kolegium. Zauważyć wreszcie należy, że Trybunał stwierdzając, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP, określił skutki tego niekonstytucyjnego rozwiązania. Przyjął, że w razie, gdy organy będą stosować ten niekonstytucyjny przepis, stanowić to będzie podstawę wznowienia postępowania i co do zasady, uchylenia orzeczenia. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdy w składzie orzekającym Kolegium, który wydał zaskarżoną decyzje i w składzie orzekającym Kolegium, który wydał poprzedzającą ją decyzje z dnia (...) lutego 2013 r. orzekał ten sam członek Kolegium – M. W. – zaskarżone decyzja zostało wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1a K.p.a., co stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że wypowiedzenie się w kwestii zarzutów podniesionych w skardze byłoby przedwczesne. Również ocena procesu stosowania prawa w kontekście kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia będzie możliwa dopiero wówczas, gdy postępowanie prowadzone przez Kolegium zostanie zakończone w sposób ostateczny.