I OSK 2089/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zarządu Powiatu Kartuskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 257/14 o odrzuceniu skargi Zarządu Powiatu Kartuskiego na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 257/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Zarządu Powiatu Kartuskiego na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r., którą uchylono decyzję Starosty Kartuskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., ustalającą odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Powiatu i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Zarząd Powiatu nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, ponieważ w I instancji decyzja w tej sprawie została wydana przez Starostę Kartuskiego. Powołano się przy tym na pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA, m. in.: uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Zarząd Powiatu Kartuskiego, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego niezastosowanie, oraz art. 34 ust. 1 tejże ustawy poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż starosta jest organem powiatu, 2. art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a także art. 11a ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji której uznano, iż wydanie przez starostę, działającego jako organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w sytuacji gdy jest on członkiem zarządu powiatu, decyzji w I instancji odbiera zarządowi powiatu prawo do występowania w sprawie w charakterze strony, a tym samym do ochrony jego interesu prawnego i faktycznego, 3. art. 50 § 1 P.p.s.a., poprzez odebranie Zarządowi Powiatu Kartuskiego, prawa do wniesienia skargi w sytuacji, gdy ma w tym interes prawny i był stroną postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Zarządu Powiatu podkreślił, iż wbrew stanowisku Sądu starosta nie może być uznany za organ jednostki samorządu terytorialnego jakim jest powiat. Jest on bowiem członkiem kolegialnego organu wykonawczego powiatu, któremu ustawodawca przypisał jedynie rolę funkcję przewodniczącego zarządu. Starosta jest także uprawniony do reprezentowania powiatu – w sensie publicznym, a nie cywilnym – na arenie zewnętrznej, pozostając wciąż nadal wyłącznie równoprawnym członkiem zarządu powiatu. Wyjątkowość ustrojowa starosty przejawia się tym, że wypełniając swoje funkcje samorządowe jednocześnie realizuje n funkcje rządowe jako odrębny podmiot administracji terenowej. Wskazano też, że art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym – w ocenie autora skargi kasacyjnej – nie daje podstaw do przyjęcia, że starosta może wydawać decyzje administracyjne, bowiem niezbędne jest wyraźne upoważnienie do tego, wynikające z przepisów prawa materialnego. Takie uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących do właściwości powiatu nie czyni z niego organu powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy bowiem, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja Starosty Kartuskiego ustalająca odszkodowanie za przejęte nieruchomości skierowana została m.in. do Zarządu Powiatu Kartuskiego, który to Zarząd wskazany został przez organ pierwszej instancji, jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Skoro zatem Zarząd Powiatu był adresatem powyższej decyzji, to tym samym przyjąć trzeba, iż winien on być uznany za stronę postępowania administracyjnego w myśl art. 28 K.p.a. Legitymacja do działania w postępowaniu rozciągała się także na postępowanie sądowoadministracyjne, stosownie bowiem do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podkreślenia wymaga także – na co wskazał autor skargi kasacyjnej – dwojaki charakter działania starosty, który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), w odróżnieniu od starosty wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.). Skoro ustawodawca rozróżnia takie dwie funkcje starosty, to brak jest podstaw, by procesowa rola strony broniącej swoich interesów jako jednostki samorządu terytorialnego była kwestionowana w sytuacji, gdy organem orzekającym w sprawie jest starosta, działający jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przyjęcie bowiem stanowiska, że wydanie decyzji przez starostę – działającego jako organ administracji rządowej – odbiera zarządowi powiatu (będącemu organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania) legitymację skargową prowadziłoby do sytuacji, w której zarząd pozbawiony by był jakiejkolwiek możliwości domagania się kontroli decyzji odszkodowawczych. Tymczasem stronami postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania są wnioskodawca domagający się odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W tym przypadku powiat (poprzez swój zarząd) działa jako jednostka samorządu terytorialnego, która jest z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę powiatową i równocześnie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Przysługuje jej zatem rola strony w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a tym samym błędne było przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, z którego wynikał brak legitymacji Zarządu Powiatu Kartuskiego do wniesienia skargi. Sąd nie zwrócił bowiem uwagi na fakt, iż wydając decyzję odszkodowawczą Starosta działał nie jako przewodniczący Zarządu, ale jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Powołane zatem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z nimi wyłączona została możliwość dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy ustawa powierzyła organowi tej jednostki właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, skoro bowiem Starosta Kartuski działał jako podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to nie mógł być on uznany za organ jednostki samorządowej, jaką jest powiat. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność skargi Zarządu Powiatu Kartuskiego, jako organu broniącego interesów jednostki samorządu terytorialnego, naruszało art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tego też powodu podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy.