II SA/Gd 257/14

Dnia 30 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na decyzję Wojewody z dnia 21 lutego 2014 roku, nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: odrzucić skargę. Starosta decyzją z dnia 15 stycznia 2014 roku ustalił odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych – Nadleśnictwa K. za opisane w tej decyzji nieruchomości, które na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia 1 października 2012 roku przeszły z mocy prawa na własność Powiatu K. za odszkodowaniem, wskazując że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Zarząd Powiatu. Po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych – Nadleśnictwa K. od powyższej decyzji Starosty z dnia 15 stycznia 2014 roku, Wojewoda - decyzją z dnia 21 lutego 2014 roku, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję kasacyjną wniósł Zarząd Powiatu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z przytoczonego przepisu wynika, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Badając zatem dopuszczalność skargi należy rozważyć kwestię legitymacji skargowej podmiotu ze skargą występującego. Ocena legitymacji organów jednostek samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wymaga ustalenia charakteru w jakim występują w danej sprawie. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r., podjętej w sprawie o sygnaturze OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115, Baza Orzeczeń LEX nr 79089), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą występować w postępowaniu administracyjnym w dwojakim charakterze: jako strona postępowania, jeśli postępowanie to dotyczy jego interesów lub obowiązków prawnych albo jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W pierwszym przypadku organy reprezentujące jednostkę samorządu terytorialnego będą broniły jej interesu prawnego jako osoby prawnej, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. W drugim natomiast, będą w sposób władczy i jednostronny orzekały o cudzych prawach lub obowiązkach. Również w uchwale z dnia 9 października 2000 r., podjętej w sprawie o sygnaturze OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17, Baza Orzeczeń LEX nr 44493), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela." W sytuacji bowiem, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 521/05, Baza Orzeczeń LEX nr 189858 i wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1017/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., sygn. I SA/Wa 1432/04, Baza Orzeczeń LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. I SA/Wa 453/04, Baza Orzeczeń LEX nr 1790580). Rola jednostki samorządu terytorialnego i jej organów w postępowaniu administracyjnym jest zatem wyznaczona przepisami prawa materialnego. Przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (a co za tym idzie – również przez organy tej jednostki samorządu terytorialnego) jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Należy dodać, że dopuszczenie możliwości złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej, orzekające w sprawie, a mianowicie skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), przy czym spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. Trzeba zatem konsekwentnie przyjąć, że jeżeli organ administracji publicznej nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to nie może być również stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się wskutek skargi wniesionej po wyczerpaniu toku instancji, a także nie jest uprawniony do wniesienia skargi, rozpoczynającej postępowanie sądowe (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 roku, sygn. akt III AZP 5/84, OSNAPiUS 1985, z. 7, poz. 86 i OSP 1986, z. 2, poz. 26 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 roku, sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17 i z dnia 19 maja 2003 roku, sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115). Nadto, żaden szczególny przepis prawa nie upoważnia organu pierwszej instancji do zaskarżania decyzji organu odwoławczego, a różne poglądy tych organów na sposób załatwienia sprawy indywidualnej nie pozwalają na przyznanie mu uprawnień podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 roku, sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990, z. 4, poz. 7; oraz z dnia 8 lipca 2005 roku, sygn. akt OSK 1687/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ jednostki samorządu terytorialnego tj. Powiatu K., jakim jest Starosta, uczestniczył w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 687 ze zm.) w charakterze organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 12 ust. 4a tej ustawy, decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W niniejszej sprawie jest to Starosta. Jak z powyższego wynika, przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego wyznaczyły Staroście w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym rolę organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które na podstawie ostatecznej decyzji tego organu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej wraz z infrastrukturą techniczną, przeszły z mocy prawa na własność Powiatu K., jako droga powiatowa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że ani powiat ani zarząd tego powiatu (który, stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm./ co do zasady sprawuje zarząd drogami powiatowymi), nie powinni być uznani za stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej (w niniejszej sprawie jest to Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe – Nadleśnictwo K.), w której decyzję w pierwszej instancji wydał starosta (będący jednocześnie członkiem zarządu powiatu). W rezultacie ani powiat ani żaden jego organ – w tym zarząd - nie są uprawnieni do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na decyzję organu odwoławczego uchylającą lub zmieniającą decyzję wydaną w pierwszej instancji przez starostę. Należy przy tym podkreślić, że przyjęcie odmiennej interpretacji omówionych powyżej przepisów doprowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której najpierw starosta wydawałby decyzję jako organ administracji w I instancji, a następnie - jako członek zarządu powiatu lub reprezentant powiatu (zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2013 roku, poz. 595 ze zm./ starosta wchodzi w skład zarządu powiatu jako jego przewodniczący; z art. 34 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że starosta reprezentuje powiat na zewnątrz), mógłby kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego w skardze do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną odrzucił.