II GSK 23/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 191/14 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., objętym skargą kasacyjną wyrokiem po rozpoznaniu skargi I. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie płatności obszarowych, uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania. I Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I. O. we wniosku z dnia [...] maja 2007 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2007 zadeklarowała działki rolne oznaczone symbolami A, B, C, D, E zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr 129, 144, 1191 położonych w obrębie ewidencyjnym J., gmina K., powiat k., województwo [...]. Wnioskodawczyni dwukrotnie zmieniała swoją deklarację poprzez złożenie formularzy wycofania części wniosku: z dnia [...] września 2007 r. i pomniejszenie łącznej deklarowanej powierzchni z 37,58 ha do 30,51 ha, a następnie z dnia [...] października 2007 r. i pomniejszenie łącznej powierzchni deklarowanej do płatności do 32,07 ha poprzez wycofanie z wniosku działek rolnych B, C i D o łącznej powierzchni 5,51 ha. To ostatnie oświadczenie zostało uwzględnione w dalszym toku postępowania. Pismami z [...] i [...] listopada 2007 r. I. O. poinformowała organ pierwszej instancji, iż użytkowane przez nią jako trwałe użytki zielone działki nr 1191 i 124 zostały w lipcu zaorane przez J. Ż., który zaorał również na przełomie października i listopada ok. 25 ha gruntów w granicach działek ewidencyjnych nr 129 i 1191, wyjaśniając, że działania te nie znajdują umocowania w tytule prawnym do tych gruntów i zostały wykonane bez jej wiedzy i zgody. Drugi z producentów ubiegających się o płatności do działek ewidencyjnych nr 129 i 1191 – J. Ż. w dokumencie korekty datowanym na [...] lipca 2008 r., złożonym na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., podtrzymał deklaracje złożone w swoim wniosku. Wobec powyższego, w związku z koniecznością ustalenia, który z producentów wnioskujących o przyznanie płatności do spornych działek spełnia warunki przyznania płatności na rok 2007, w szczególności kto był ich posiadaczem w roku wnioskowania, w dniu [...] października 2008 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W Biurze Powiatowym ARiMR w K. stawili się i wyjaśnień udzielali: J. Ż. - jako strona oraz świadkowie: A. P., A. I. i M. B. I. O. wezwana w charakterze strony nie była obecna, natomiast przesłała wyjaśnienia i w piśmie datowanym na [...] września 2008 r. oświadczyła, że w 2007 r. była właścicielem i posiadaczem działek nr 129, 1191, 144. Stwierdziła, iż nie może odnieść się do stwierdzonych nieprawidłowości, ponieważ nie zostały one precyzyjnie określone, a "faktyczne użytkowanie" gruntów nie jest przesłanką przyznania płatności wymienioną w ustawie o płatnościach do gruntów rolnych. Jednocześnie strona załączyła wypisy z ewidencji gruntów i odpisy z ksiąg wieczystych urządzonych dla deklarowanych działek ewidencyjnych. Na kolejnej rozprawie w dniu [...] lutego 2009 r. Z. O., reprezentujący I. O., złożył pisemne oświadczenie datowane na [...] lutego 2009 r., w którym stwierdził, iż to ona w sezonie wegetacyjnym w roku 2007 posiadała i użytkowała rolniczo działki nr 129 i 1191, na których występowała uprawa trawy na łącznym obszarze 36,62 ha. Działki te wchodziły w skład gospodarstwa I. O. o powierzchni przekraczającej 1 ha. Grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez I. O., która ponosiła koszty zabiegów agrotechnicznych. Pełnomocnik strony przedłożył "Opinię z charakterystyki i określenia stanu rolniczego zagospodarowania..." działek ewidencyjnych nr 129, 144 i 1191 sporządzoną na wniosek strony i stanowiącą dokument prywatny w celu określenia stanu i rodzaju upraw, ustalenia wpływu zmiany sposobu użytkowania na degradację gleb oraz kosztów ich renowacji, a także złożył oświadczenie I. O. z dnia [...] lutego 2009 r., w którym stwierdza ona, że prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 42,45 ha, położone we wsi J. w gminie K. i podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie. W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. I. O. wskazała, że w 2007 roku w wyniku rozpatrzenia sprawy z powództwa cywilnego zostało jej zasądzone odszkodowanie obejmujące straty poniesione w wyniku zaorania przez J. Ż. traw na działkach będących jej własnością. Zgodnie z oświadczeniem strony odszkodowanie obejmowało kwotę dopłat do gruntów rolnych, które zostały przyznane dla J. Ż., jednak ze względu na stan majątkowy egzekucja okazała się bezskuteczna. Z powyższego strona wywodzi swoje uprawnienie do uzyskania dopłat. Jednocześnie strona poinformowała, że w Sądzie Rejonowym w K. toczy się postępowanie karne przeciwko J. Ż. obejmujące bezprawne niszczenie użytków zielonych na działkach będących jej własnością. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. umorzył postępowanie co do działek rolnych B, C, D na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.) odmówił I. O. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje z tytułu przedeklarowania powierzchni na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w odniesieniu do działek rolnych A oraz E położonych w granicach działek ewidencyjnych nr 129 i 1191 stwierdzono, że w roku 2007 w posiadaniu I. O. znajdowała się powierzchnia 7,30 ha deklarowana na działce ewidencyjnej nr 129 jako działka rolna A. Pozostały obszar, w ocenie organu pierwszej instancji znajdował się w posiadaniu J. Ż. i w rozpatrywanej sprawie podlegał wykluczeniu jako przedeklarowany. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, jednak na skutek skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 530/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2009 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., który z uwagi na zmianę właściwości miejscowej, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. przekazał wniosek I. O. o przyznanie płatności na rok 2007 Kierownikowi Biura Powiatowego w M.. W postępowaniu przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w M. ustalono, że J. Ż. użytkował i posiadał działkę ewidencyjną nr 129 na powierzchni 21,70 ha, a działkę nr 1191 na powierzchni 3,00 ha, dlatego powierzchnia ta podlegała wykluczeniu w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z wniosku I. O.. Obszar uprawniony do jednolitej płatności obszarowej ustalony w oparciu o ortofotomapy wynosił dla działki ewidencyjnej nr 129 - 33,55 ha, a dla działki 1191 - 3,07 ha. Organ pierwszej instancji ustalił, że obszar o powierzchni stanowiącej różnicę pomiędzy tymi wartościami stanowi powierzchnię objętą wnioskiem I. O., do której stronie mogłaby zostać przyznana płatność na rok 2007. Dla działki A obszar ten wyniósł 11,85 ha, natomiast dla działki E 0,07 ha, przy czym jako że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż 0,10 ha podlegała ona wykluczeniu, gdyż nie spełniała kryterium minimalnej powierzchni działki rolnej. W oparciu o powyższe ustalono, że powierzchnia deklarowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 37,58 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona uprawniona do płatności to 11,85 ha. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał I. O. jednolitą płatność obszarową do powierzchni 11,85 ha. Mając na względzie fakt, iż strona dysponując tytułem własności deklarowanych gruntów została, wbrew swojej woli, bezprawnie wyzuta z posiadania deklarowanych działek ewidencyjnych, na podstawie art. 68 ust. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 organ odstąpił od wymierzenia sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., działając na podstawie art. 7 ust. 1 oraz art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach z 2007 r.) utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Z uwagi na znaczny upływ czasu organ odwoławczy za niecelowe uznał przeprowadzenie kolejnej kontroli na miejscu. Zauważył także, że kontrole zostały przeprowadzone w latach 2008, 2009, 2010 i 2011, a wnioskodawczyni nie wnioskowała o włączenie do akt sprawy protokołów z kontroli prowadzonych w latach następujących po roku 2007. Wskazał również, że w rozpatrywanej sprawie dla deklaracji działek rolnych B, C, D do przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2007 na podstawie oświadczenia zawartego w formularzu wycofania części wniosku z dnia [...] października 2007 r., zachodzą przesłanki umorzenia postępowania określone w art. 105 k.p.a., to jest bezprzedmiotowość wniosku w tym zakresie. Organ odwoławczy uznał, że posiadaczem spornych działek nr 129 i 1191 na powierzchni odpowiednio 21,70 oraz 3,00 ha był J. Ż.. W konsekwencji powierzchnia ta podlegała wykluczeniu z powierzchni uprawnionej do płatności na rok 2007 na rzecz I. O.. W skardze na powyższą decyzję I. O. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie lub pominięcie stanu prawnego wynikającego z dowodów przedłożonych przez skarżącą, m.in. przedłożonej do sprawy "Opinii z charakterystyki i określenia stanu rolniczego zagospodarowania górskich trwałych użytków zielonych na działkach 129, 144 i 1191 (...)". Strona podniosła, że organ oparł się na "niespójnych, niepełnych ogólnikowych zeznaniach świadków" oraz protokole z kontroli, która miała miejsce w roku 2006, a nie 2007 i z pominięciem wyjaśnień udzielonych prze świadków wnioskowanych przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że skarga I. O. zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy naruszył obowiązujące przepisy, zarówno prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że spośród przesłanek uzyskania płatności, spór w sprawie dotyczył faktu posiadania oraz rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącą działki rolnej o numerze 129, która objęta była konfliktem krzyżowym z Janem Żukiem. W związku z tym, Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.), posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Podkreślił jednak, że "faktycznego posiadania" gruntu rolnego nie można utożsamiać z tytułem własności jako wyłącznie uprawniającym do posiadania – takiego wymogu nie przewiduje żaden z przepisów wspólnotowych. Z kolei, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego nie przesądza o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, ale także brak tytułu prawnego do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy. WSA zauważył, że swobodę decydowania o sposobie prowadzenia działalności na gruncie rolnym miała I. O., a wszelkie próby uzurpowania sobie tego uprawnienia przez J. Ż. spotykały się z reakcją skarżącej, w formie pism wzywających do zaniechania naruszeń, wdrażania postępowań karnych, bądź odtwarzania granic działki 129 oraz usuwania bezprawnych upraw przez I. O., co wynika z pism skarżącej z dnia [...] kwietnia 2007 r. i [...] marca 2009 r. Tak więc, jeśli nawet J. Ż. podejmował decyzje co do zasiewów spornych działek, to czynił to z jednej strony wbrew jasno wyrażonej i wiadomej mu woli właścicieli nieruchomości, z drugiej skutki jego poczynań były usuwane przez samych właścicieli, którym prawo takie służy na mocy art. 343 § 2 k.c. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby J. Ż. wykazał, że miał możliwość władania spornymi działkami, a zatem, aby był ich posiadaczem zależnym. W aktach sprawy znajduje się natomiast cały szereg dokumentów, z których wynika, że właścicielka nieruchomości – I. O. – nie wyraziła zgody na korzystanie z nieruchomości przez J. Ż. i żądała zaprzestania naruszeń jej prawa własności. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że powyższe okoliczności nie mają wpływu na ocenę uprawnień do uzyskania płatności bezpośrednich za 2007 r., zwłaszcza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 530/09 podniósł, iż organy administracyjne winny zastanowić się nad uwzględnieniem wyroków skazujących J. Ż. za bezprawne działania związane z korzystaniem z działki I. O.. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. z powodu nieuwzględnienia i pominięcia stanu prawnego i faktycznego łączącego skarżącą z gruntami rolnymi oraz pominięcia stanu prawnego wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego w K. o sygnaturze akt VI W 272/07 z dnia 19 lutego 2007 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy orzekające za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjęły ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej [...] i [...] marca 2007 r. , w wyniku której ustalono wielkość powierzchni użytkowanej przez J. Ż.. Jak zauważył Sąd, kontrola – co wynika z numeru sprawy umieszczonego na protokole z tej kontroli, dotyczy wniosku skarżącej o przyznania płatności na 2006 r. Zatem jej przedmiotem nie mogły być uprawy objęte wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2007 r. Organy nie wyjaśniły, dlaczego i na jakiej podstawie powiązały wyniki pomiarów dokonanych w ramach kontroli z 2006 r. z treścią obu wniosków na rok 2007. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) skarżący organ zarzucił: - naruszenie normy prawa materialnego, w zakresie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004 r., Nr 6 poz. 40 z późn. zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) w zakresie określenia osób uprawnionych w zakresie wspólnotowej polityki rolnej wspierania dochodów rolników na rzecz podmiotów, które faktycznie użytkowały grunty rolne; - naruszenie normy prawa procesowego w zakresie normy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ nie dokonał pełnego i obiektywnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz pełnej oceny w zakresie rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przeprowadzenie rozprawy, celem rozstrzygnięcia sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. I. O. nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i w związku z tym podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie skarżący podniósł naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie wskazując jednak czy naruszenia prawa materialnego upatruje w błędnej jego wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu, jak również nie wykazał, pomimo nałożonego na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązku, nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ocenę tego – postawionego jako drugiego w skardze kasacyjnej – zarzutu, który oparty został na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., i do którego odnieść należy się w pierwszej kolejności, poprzedzić trzeba koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji mógłby być inny. Podkreślenia wymaga także, że omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania w istocie nie odnosi się do postępowania Sądu pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dopatrując się go w niedokonaniu pełnego i obiektywnego zgromadzenia materiału dowodowego. Tymczasem pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien wskazać te przepisy, które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować rozpatrując sprawę. Wynika to z faktu, że podstawą skutecznego zarzutu w tym zakresie mogą być jedynie takie naruszenia, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z orzecznictwa wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowo-administracyjnej wynikać może jedynie z uchybienia tych przepisów, które sąd administracyjny był zobowiązany zastosować. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje bowiem, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować przepisy regulujące tok ich procesowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Innymi słowy, oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy w postępowaniu organów nie naruszono wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury. Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonych decyzji, nie może natomiast podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest bowiem zobowiązany, jak oczekuje tego skarżący kasacyjnie organ, do dokonywania własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zastępowałby w tym zakresie organ i postępowanie sądowoadministracyjne kwalifikowałoby się jako rodzaj trzeciej instancji w tym postępowaniu, co z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, co do zasady, mają jedynie charakter kasacyjny. Stąd też Sąd kontroluje jedynie, czy to organy administracji publicznej prowadząc postępowanie uczyniły zadość przepisom prawa wyznaczającym zasady ich procesowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, tj. wskazania na niedokonanie przez Sąd "pełnego i obiektywnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz pełnej oceny w zakresie rozpoznawanej sprawy" stwierdzić należy, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., są one pozbawione uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie podstawą prawną uchylenia zaskarżonej decyzji był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a mianowicie art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach z 2007 r. oraz art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podkreślając, iż ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] i [...] marca 2007 r. – w związku z wnioskiem skarżącej o przyznanie płatności na 2006 r. – nie mogły przesądzać o prawie do przyznania płatności dla J. Ż. na rok 2007. WSA wskazał ponadto, że w sytuacji złożenia przez I. O. i J. Ż. konkurujących ze sobą wniosków o płatności co do tych samych działek, rzeczą organu było wnikliwe przeprowadzenia postępowania i dopuszczenie dowodu z wszelkich dokumentów, w tym także prywatnej opinii złożonej przez stronę w toku postępowania administracyjnego, na okoliczność posiadania i użytkowania spornych działek. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach, bowiem sposób sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienie budzi istotne zastrzeżenia w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powoduje trudności w merytorycznym ustosunkowaniu się do niego. Zważyć trzeba, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał, czy zarzut naruszenia prawa materialnego polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu przepisów. Ponadto wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że powyższy przepis art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach w ogóle w sprawie nie miał zastosowania. Organy rozpoznawały wniosek I. O. o przyznanie płatności na rok 2007 w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru jest nieuzasadniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.