II GSK 240/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 307/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółka z o.o. w T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 307/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. Sp. z o.o. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w wyniku dokonanej kontroli ustalił, że w dniu [...] października 2013 r. autobus należący do A. Sp. z o.o. wykonywał przewóz osób w ramach krajowego regularnego przewozu osób na linii regularnej K. – O., nie posiadając bocznej tablicy kierunkowej. W związku z powyższym organ decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 92a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, powoływanej dalej jako u.t.d.) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 18b ust. 1 u.t.d., przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według m.in. zasady, że do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Stosownie do § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262 ze zm.), autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, przy czym § 21 ust. 1 rozporządzenia precyzuje, że powinna to być tablica czołowa i boczna. W związku z brakiem bocznej tablicy kierunkowej organ uznał, że miało miejsce wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, co stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła, że organ błędnie przyjął, iż wymóg posiadania tablicy kierunkowej jest warunkiem technicznym wykonywania przewozu. Zdaniem odwołującej, § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. odnoszą się do wymaganego wyposażenia i oznakowania pojazdów w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów nie zaś warunków technicznych pojazdu. Stwierdzone naruszenie – brak bocznej tablicy kierunkowej – winno być zatem klasyfikowane w kontekście naruszenia wymogu zawartego w załączniku nr 3 do u.t.d. pozycja 2.5.2 – wykonywanie przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, co łączy się z nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji, że stosownie do § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. posiadanie bocznej tablicy kierunkowej należy do warunków technicznych autobusu. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, organ podniósł, że naruszenie lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczy niespełnienia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Przykładem takiej sytuacji jest niewyposażenie autobusu w tablice z symbolem dzieci w przypadku wykonywania przewozu uczniów do szkół w ramach przewozu regularnego specjalnego. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że posiadanie tablicy kierunkowej nie jest warunkiem technicznym wykonywania przewozu. Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wymóg posiadania bocznej tablicy kierunkowej należy do warunków technicznych autobusu, a w konsekwencji brak takiej tablicy skutkuje nałożeniem kary pieniężnej określonej w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp. 2.5.1., tj. w wysokości 5.000 zł. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd I instancji stwierdził, że całość regulacji, która wynika z art. 66 oraz z art. 66a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – powoływanej dalej jako P.r.d.), a także z przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 66 ust. 5-9 oraz w art. 66a ust. 5 P.r.d., dotyczy warunków technicznych pojazdów nie w rozumieniu znaczeń pochodzących z języka potocznego, lecz w ujęciu normatywnym, to jest z uwzględnieniem rozumienia "warunków technicznych pojazdów" jako autonomicznego pojęcia języka prawnego. Dotyczy to również warunków technicznych pojazdów opisanych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. Sąd I instancji zauważył następnie, że w upoważnieniu ustawowym do wydania rozporządzenia zawartym w art. 66 ust. 5 P.r.d., a następnie także w tytule rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. używa się obok pojęcia "warunki techniczne pojazdów" także pojęcia "zakres ich niezbędnego wyposażenia", co mogłoby sugerować, że czym innym są warunki techniczne pojazdów, a czym innym jest niezbędne wyposażenie pojazdów, jednak w rzeczywistości tak nie jest. Zdaniem Sądu I instancji, użycie sformułowania "zakres ich niezbędnego wyposażenia" jest wyrazem pewnej niekonsekwencji ustawodawcy wynikającej z przekonania o konieczności doprecyzowania regulacji, wynikającej z przywiązania do znaczeń języka potocznego. Swoiste dopowiedzenie w postaci sformułowania "zakres ich niezbędnego wyposażenia" było zbędne w sytuacji maksymalnie szerokiego zdefiniowania pojęcia "warunki techniczne pojazdów" poprzez zakres regulacji w rozdziale 1 działu III P.r.d., a także poprzez treść art. 66 ust. 1, z którego wynika, że warunki techniczne pojazdów dotyczą nie tylko budowy pojazdów, ale także ich wyposażenia, a nawet utrzymania. Takie rozumowanie potwierdza także konstrukcja i treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., bowiem w tytule działu III rozporządzenia zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" nie ma mowy o niezbędnym wyposażeniu pojazdu, czy też o zakresie niezbędnego wyposażenia pojazdu. Jednak jak wynika z poszczególnych tytułów tego działu, reguluje się w nim "Warunki ogólne" (rozdział 1), "Wyposażenie" (rozdział 2), "Światła" (rozdział 3), "Hamulce" (rozdział 4), warunki dodatkowe dla poszczególnych rodzajów pojazdów (rozdziały 5-13), w tym w rozdziale 5 "Warunki dodatkowe dla autobusu". Sąd I instancji podkreślił, że brak tablic kierunkowych nie może zostać zakwalifikowany jako podlegające karze w wysokości 2.000 zł niespełnianie wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów (lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d.). Naruszenia określone pod lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. związane są bowiem z przewozem określonej kategorii pasażerów, a nie charakterem przewozu regularnego jako przewozu publicznego. Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela wyrażanego przez niektóre sądy administracyjne odmiennego poglądu w tym zakresie. A. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 307/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: tj. art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 do tej ustawy lp. 2.5.1 oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie braku bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenia warunków technicznych autobusu ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że zdefiniowanie terminu "warunki techniczne pojazdów" jako odnoszące się zarówno do budowy pojazdów oraz ich wyposażenia a nawet utrzymania - w oparciu o wykładnię systemową przepisów P.r.d. i rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. nie znajduje uzasadnienia. Nieuzasadnione jest twierdzenie, że w tytule rozporządzenia sformułowanie "zakres ich niezbędnego wyposażenia" zostało użyte bezcelowo. Powyższe świadczyłoby o nieracjonalności prawodawcy. Ponadto w załączniku nr 3 do u.t.d. ustawodawca czyni rozróżnienie pomiędzy "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem i oznakowaniem" autobusu. Skarżąca podniosła ponadto, że w kontekście rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym kwestii, czy wymóg posiadania bocznej tablicy kierunkowej należy do warunków technicznych autobusu, pozostaje do oceny, czy w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie prawne wymagające wykładni w trybie przewidzianym w art. 187 p.p.s.a. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje wymierzenie mu kary pieniężnej za brak bocznej tablicy kierunkowej na jego autobusie wykonującym regularny przewóz osób, w wysokości 5000 zł na podstawie załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, lp. 2.5.1., a nie kary w wysokości 2000 zł na podstawie tego załącznika lp. 2.5.2. W tym pierwszym przypadku przewidziano karę pieniężną 5000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W drugim zaś karę pieniężną 2000 zł, jeżeli autobus nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii osób. W obu tych punktach załącznika prawodawca posługuje się różnymi pojęciami: wymagań w zakresie warunków technicznych i wymagań w zakresie wyposażenia. Niemniej jednak przepisy prawne nie definiują tych pojęć. Zarówno na gruncie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, jak i wydanego na podstawie art. 66 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, nie jest możliwe ustalenie odrębnych zakresów tych pojęć. Z regulacji tych wynika, że wyposażenie pojazdu w określone elementy lub urządzenia jest traktowane jako wymaganie (warunek) techniczny, stawiany określonym pojazdom (np. w Rozdziale 1 ustawy: Warunki techniczne pojazdów, w art. 66 ust. 1a wymaga się, aby m.in. autobus był wyposażony w homologowany ogranicznik prędkości, a § 18 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, że autobus powinien być wyposażony m.in. w co najmniej jedne drzwi po prawej stronie). Nie ma więc podstaw prawnych do tego, aby za wyposażenie pojazdu traktować wyłącznie rzeczy odrębne, niebędące częściami składowymi pojazdu. Ponadto należy zauważyć, że przepis zawarty w lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym mówi wyłącznie o wyposażeniu i oznakowaniu autobusu w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Nie budzi wątpliwości, że boczna tablica kierunkowa nie jest elementem wyposażenia należącym do tej kategorii, nie jest bowiem związana z przewozem określonej kategorii pasażerów. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).