IV SA/Gl 1173/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił decyzję nr [...] z dnia [...]r. w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w następującym zakresie: przyznano prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K.F. od 1 maja 2013 r. do 31 maja 2013 r. w wysokości 283,54 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał między innymi, że 27 września 2012 r. strona przedłożyła informację z Sądu Okręgowego w G. z dnia 16 sierpnia 2012 r. z której wynika, iż w okresie od stycznia 2011 r. do nadal otrzymuje 50 euro tytułem zasądzonych alimentów bezpośrednio od osoby zobowiązanej do ich płacenia tj. od M.F. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż na konto OPS od K.F. wpłynęły: dnia 24 lipca 2013 r. kwota 199,37 zł. Organ I instancji poinformował stronę, że powyższa kwota zostanie zaliczona na poczet nienależnie pobranych świadczeń. Organ I instancji zmienił wysokość przysługującego stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz K.F. w następujący sposób: - w maju 2013 r. strona otrzymała 50 euro x 4,3292 zł kurs walutowy = 216,46 zł, a więc za ten miesiąc świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługiwało w wysokości 283,54 zł (500zł – 216,46=283,54 zł). Od tej decyzji odwołanie wniosła E.F. (pełnomocnik K.F.) wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podnosiła ona, iż córka poinformowała OPS o fakcie otrzymywania od dłużnika 50 euro miesięcznie już w 2011 r., a "OPS natomiast cały czas utrzymuje, iż otrzymał taką informację w dniu 27.09.2012 r." Nadmieniła, iż córka co miesiąc przelewa do OPS otrzymane kwoty, a OPS nie chce uznać w całości wpłat jakich dokonuje córka - chodzi tu o koszty (prowizja przelewu europejskiego), którą córka opłaca od każdego przelewu. Decyzją z dnia [...]r. wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...]r. organ I instancji przyznał prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K.F. na okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. w wysokości 500 zł miesięcznie. Podniesiono, że postępowanie w sprawie zmiany wysokości świadczenia z funduszu alimentacyjnego za maj 2013 r. oraz w sprawie nienależnie pobranych świadczeń zostało wszczęte przez organ I instancji z urzędu o czym strona został poinformowana pismem z dnia 19 lipca 2013 r. Strona miała zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu. Zauważono, że organ I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż 27 września 2012 r. strona przedłożyła informację z Sądu Okręgowego w G. z dnia 16 sierpnia 2012 r. z której wynika, iż w okresie od stycznia 2011 r. do nadal otrzymuje 50 euro tytułem zasądzonych alimentów bezpośrednio od osoby zobowiązanej do ich płacenia tj. od M.F. Jako podstawę prawną do zmiany decyzji organ wskazał art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. poz. 1228 z 2012r. ze zm.) który stanowi, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Wskazano, że stosownie do art. 2 pkt 7 lit. d wyżej wymienionej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Kolegium podkreśliło, że K.F. otrzymuje od dłużnika alimentacyjnego alimenty w wysokości 50 euro miesięcznie począwszy od 1 stycznia 2011 r., tak więc kwotę tę należy uznać w całości zgodnie z powołanym przepisem za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego przez osobę uprawnioną. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji postąpił prawidłowo zmieniając decyzję przyznającą osobie uprawnionej K.F. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego tj. decyzję nr [...] z dnia [...]r. w części dotyczącej wysokości przysługujących świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ I instancji uznał, że skoro w maju 2013 r. strona otrzymała 50 euro x 4,3292 kurs walutowy = 216,46 zł to świadczenie za ten miesiąc z funduszu alimentacyjnego przysługiwało w wysokości 283,54 zł (500 zł – 216,46 zł). Ponadto organ I instancji dokonał przeliczenia kwoty 50 euro zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2010 r., nr 123, poz. 836). Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Kolegium, nie było podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji organu I instancji, bowiem decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na zakończenie organ odwoławczy wskazał, że kwoty wpłacone przez osobę uprawnioną w poszczególnych miesiącach na konto Ośrodka winny być zaliczone na poczet nienależnie pobranych świadczeń, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w kolejnej decyzji wydanej w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącej K.F.– E.F. podnosiła, że "córka w styczniu 2011 r. poinformowała OPS w R. pismem z dnia 3.02.2011 r. o tym, że otrzymuje po 50 euro z zagranicy to dlaczego OPS już od marca 2011 nie zmienił decyzji zmieniając wypłatę świadczenia (...) pomniejszoną o 50 euro." Wskazała nadto, że w tej samej sprawie, decyzjami z dnia [...]r. oraz dnia [...]r. Kolegium uchylało zaskarżone decyzje, a teraz utrzymuje je w mocy pomimo, iż nic w tej sprawie się nie zmieniło. Podnosiła, że "kwoty, które córka otrzymywała od dłużnika z Niemiec są to zaległe zobowiązania z roku 2008" o czym córka poinformowała OPS. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w zaistniałym stanie faktycznym, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, niż wskazane w skardze przyczyn. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie została zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. (a nie jak błędnie wskazano z dnia [...]r.) nr [...] zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...]r.. w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w następującym zakresie: przyznano prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K.F. od 1 maja 2013 r. do 31 maja 2013 r. w wysokości 283,54 zł. Zaskarżona decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Decyzja ta ma charakter reformatoryjny, gdyż uchylono nią decyzję organu I instancji i w to miejsce orzeczono merytorycznie. Zdaniem Sądu błędna jest jednak konstatacja, że wskazany jako podstawa prawna art. 24 ust. 1 ustawy dotyczy zmiany decyzji z mocą wsteczną. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w szczególności jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenia. W ocenie Sądu przytoczony przepis nie stanowi podstawy do orzekania o uprawnieniach strony, na jej niekorzyść, z mocą wsteczną. Kwestia ta była wielokrotnie wyjaśniana w orzeczeniach sądów administracyjnych i tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 1099/12 podkreślił, że "ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim cytowany powyżej art. 24 ust. 1 działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., umożliwiający zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc)" Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1662/11; LEX nr 1120615 stwierdzono, iż: "przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Nie ulega wątpliwości, że charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o omawiany przepis usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W takiej sytuacji znaleźć natomiast może zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ust. 1 ustawy)." Powtórzyć tu też można za Wojewódzkim Sąd Administracyjny w Krakowie, że przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o tę normę usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W takiej sytuacji znaleźć natomiast może zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o której * mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. III SA/Kr 241/12 publ. CBOSA). Tożsamy, a podzielany przez skład orzekający pogląd wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r. IV SA/Po 1179/12 (publ. CBOSA). Wskazano tam, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 24 ust. 1 ustawy takiej sytuacji nie reguluje. Podzielając przytoczone stanowisko judykatury stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Przewidziana w powołanym przepisie decyzja weryfikująca jest bowiem aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. W sytuacji zatem gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej to świadczenie. W wyroku tut. Sądu z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/GI 378/13 podkreślono, że tryb ten służy wyłącznie dostosowaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osoby uprawnionej w granicach okresu zasiłkowego, na jaki zostało przyznane świadczenie, a pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z tym odpada możliwość jej modyfikowania tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń zastosowanie znajduje materialnoprawna instytucja ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA Gliwicach (z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. IV SA/GI 999/12) co do tego, że strony często nie zdają sobie sprawy ze skutków prawnych decyzji w przedmiocie uchylenia uprawnień do zrealizowanego już uprawnienia nie wnosząc od nich odwołania, co może wydawać się im niezasadne wobec pobrania świadczeń. Dopiero w postępowaniu o zwrot świadczeń dowiadują się o następstwach ostatecznej decyzji o uchyleniu uprawnień, jednakże nie mają już możliwości podjęcia polemiki ze stanowiskiem organu. Argumentacja ta służyć może jako dodatkowe, racjonalne uzasadnienie stanowiska judykatury, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do uchylenia ze skutkiem ex tunc decyzji "skonsumowanych". W stanie faktycznym znaleźć natomiast może ewentualnie zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien rozważyć zasadność wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] r. na mocy której przyznano K.F. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. w wysokości 500 zł miesięcznie uwzględniając przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, co do interpretacji przesłanek wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W przypadku umorzenia prowadzonego dotychczas postępowania prowadzącego do uchylenia ze skutkiem wstecznym decyzji Prezydenta Miasta R. organ I instancji może ewentualnie uruchomić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w sprawie doszło do uzyskania nienależnie pobranych świadczeń i wtedy zażądać ich zwrotu. Wskazać zatem należy, iż zaskarżone decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, co mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.