II SA/Wr 456/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 27 lutego 2014 r. Nr LXV/288/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów kolejowych w Kowarach oddala skargę. Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach nr LXV/288/14 z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów kolejowych w Kowarach, zarzucając podjęcie § 12 ust. 1 w zakresie terenów KK1-KK.13 w tabeli nr 9 pkt 2 ppkt 4) uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003., Nr 164, poz. 1587, dalej: r.M.I.proj.) oraz § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: r.P.R.M.). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przywołanego przepisu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że w § 12 uchwały Rada ustaliła w postaci tabelarycznej zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji kolejowej, w tym dla terenów KK.1-KK.13. Zdaniem Wojewody rada miejska podejmując § 12 ust. 1 tabeli nr 9 w zakresie regulacji dotyczącej terenów KK.1-KK.13 pkt 2 ppkt 4) uchwały (oznaczony mylnie jako ppkt 1), dopuszczający dla terenu KK.1-KK.13 w przeznaczeniu uzupełniającym drogi wewnętrzne, w sposób istotny naruszyła prawo, gdyż dla tego przeznaczenia terenu nie zostały uregulowane wszystkie wymagane elementy. Powołując się na analizę art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 r.M.I.proj. organ nadzoru stwierdził, że zarówno ustawodawca, zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, jak i minister, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczył tego układu/systemu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Jednakże w piśmie z dnia 11 kwietnia 2014 r., przesłanym do organu nadzoru, Burmistrz Miasta Kowary stwierdził, że dopuszczenie lokalizacji dróg wewnętrznych w granicach terenów KK nie jest obligatoryjnym ustaleniem narzucającym wymóg lokalizacji tych dróg, a jedynie możliwością wyznaczenia ich, o ile zajdzie taka potrzeba. Ponieważ przepisy prawa nie określają wymagań dotyczących parametrów dróg wewnętrznych, muszą one spełniać jedynie wymagania § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej r.M.I.bud.) . Dysponent terenu podejmując więc decyzję o potrzebie wyznaczenia ew. drogi wewnętrznej jest zobowiązany dostosować jej parametry do w/w przepisów, co zagwarantuje prawidłowość techniczno-funkcjonalną przyjętego rozwiązania. Według skarżącego, z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zdaniem organu nadzoru, regulacja § 14 i § 1 r.M.I.bud. byłaby w tym zakresie wystarczająca, gdyby Rada w treści uchwały odniosła się do tych regulacji nadając im charakter obligatoryjnego parametru. Określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: u.d.p.), jak i drogi wewnętrzne. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, uchwalając przedmiotowy plan i pomijając kompleksową regulację w zakresie ustalenia parametrów dróg wewnętrznych przewidzianych jako przeznaczenie uzupełniające w ramach terenu transportu kolejowego KK.1-KK.13, Rada istotnie naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 a) r.M.I.proj. oraz § 142 ust. 2 r.P.R.M. oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Według organu nadzoru podobne stanowisko przyjął WSA we Wrocławiu w wyrokach: sygn. akt II SA/Wr 532/12, sygn. akt II SA/Wr 169/12, sygn. II SA/Wr 747/12, sygn. II SA/Wr 168/13, sygn. II SA/Wr 307/13. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że droga wewnętrzna jako taka wchodzi w skład systemu komunikacji. Sam fakt, że poprzez ten teren umożliwiony jest dostęp do zewnętrznego układu komunikacji drogowej powoduje, że droga wewnętrzna wchodzi w skład systemu komunikacji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. należy obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia te powinny, zgodnie z cytowanym rozporządzeniem, zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami. Ustawodawca zobowiązując organ stanowiący gminy do określenia zasad budowy systemów komunikacji, jak i Minister zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczył tego układu/systemu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Tym samym określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jak i drogi wewnętrzne. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organu nadzoru powoła się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 747/12. Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Niezgadzając się z zarzutami skargi Burmistrz Miasta Kowary zauważył, że w m.p.z.p. dla terenów kolejowych w Kowarach uchwalonym uchwałą Nr LXV/288/14 zostały zawarte ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Wyznaczono oraz sparametryzowano wszystkie elementy ustalonego w planie układu komunikacyjnego. Układ ten wraz z zewnętrznymi systemami komunikacji zapewnienia obszarowi, objętemu planem jako całości oraz indywidualnie wszystkim terenom usytuowanym w jego granicach, prawidłową obsługę komunikacyjną. Elementy układu komunikacyjnego wyznaczone w planie są powiązane z układem zewnętrznym i tworzą logiczny kompletny system, spełniający zarówno kryteria funkcjonalne, jak i techniczno -ekonomiczne. Ustalenie w granicach terenów o symbolach KK.1 - KK.13 jako przeznaczenia uzupełniającego dróg wewnętrznych nie było podyktowane koniecznością wyznaczenia tych dróg jako elementów obligatoryjnego, ustalonego w planie i wydzielonego z przestrzeni systemu komunikacji. Konieczność taka w analizowanym przypadku nie zachodzi. Ustalenie to zostało wprowadzone jedynie w celu potwierdzenia, iż ewentualne drogi wewnętrzne mogą stanowić na w/w terenach przeznaczenie uzupełniające jako element zagospodarowania tych terenów, o ile zajdzie taka potrzeba. Przeznaczenie uzupełniające zostało zdefiniowane w planie jako przeznaczenie, które "może być realizowane jako uzupełnienie lub wzbogacenie funkcji podstawowej" co wskazuje jednoznacznie, że ewentualne drogi wewnętrzne w obrębie terenów KK mogą być wyznaczone jedynie jako integralny element przeznaczenia podstawowego terenu, a nie element ogólnodostępnego, przesądzonego planem miejscowym systemu komunikacji. W dalszej części odpowiedzi jej autor wskazał, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez stronę przeciwną, za wyrokiem WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 747/12, że jeżeli w planie wytyczono drogę wewnętrzną i zaliczono ją do układu komunikacyjnego (poprzez wyodrębnienie liniami rozgraniczającymi), to niezbędne jest przestrzeganie wymogu ustalenia parametrów tej drogi, o ile nawet nie ma ona charakteru drogi publicznej. Jednocześnie zaznaczył, że analizowana sytuacja nie dotyczy wytyczonej w planie drogi wewnętrznej, ani też drogi zaliczonej do ustalonego w planie układu komunikacji kołowej. Na system ten składają się elementy wymienione w par. 12 ust. 2 tabela 10. Natomiast drogi wewnętrzne w granicach terenów KK.1 - KK.13 są składową systemu komunikacji kolejowej - tj. uzupełniającym przeznaczeniem terenów transportu kolejowego. W tej sytuacji za nieuzasadnioną uznał Burmistrz ingerencję w sposób wyznaczenia tych dróg, w tym ich parametry, ze względu na charakter funkcjonalny i prawnych terenów. Są to bowiem w całości tereny zamknięte obejmujące linię kolejową. Ich zagospodarowanie ma więc szczególny charakter - musi spełniać specyficzne wymagania techniczno - użytkowe oraz bezpieczeństwa. Status terenów zamkniętych wyraźnie wskazuje iż tereny te pełnią ważną funkcję strategiczną, a ewentualne drogi mają charakter wyłącznie pomocniczy przy eksploatacji linii kolejowej i nadrzędnym celem winno być dostosowanie ich do w/w potrzeb. Dlatego też Rada Miejska uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów kolejowych w Kowarach w takim właśnie brzmieniu, wzięła pod uwagę, iż jeżeli dysponent linii kolejowej zadecyduje w przyszłości o potrzebie skorzystania z ustalonego przeznaczenia uzupełniającego i podejmie realizację drogi wewnętrznej, to wystarczające dla prawidłowej realizacji tej inwestycji są przepisy odrębne - techniczno - budowlane. Na podstawie tych przepisów będzie bowiem zobowiązany do zapewnienia drogom minimalnych parametrów oraz przebiegu, który jest akceptowany przez prawo powszechnie obowiązujące i zgodny z zasadami sztuki budowlanej. Natomiast brak uregulowania w planie ich maksymalnej szerokości nie narusza obowiązującego prawa, a także nie wiąże się z żadnym ryzykiem naruszenia ładu przestrzennego lub czyjegokolwiek interesu prawnego, ponieważ w tym szczególnym przypadku jest to obszar wyznaczony wyłącznie pod potrzeby komunikacji kolejowej, o statusie terenu zamkniętego i pozostający w dyspozycji kolei. Na terenach tych uwarunkowania techniczne związane z eksploatacją, budową i utrzymaniem linii kolejowej mogą wymagać szczególnych rozwiązań i dodatkowa regulacja wprowadzona poprzez plan miejscowy jest nieuzasadniona. Stanowiłaby ona nadmierną ingerencję w sposób zagospodarowania terenu wskazanego do pełnienia funkcji o szczególnym znaczeniu dla interesu publicznego i bezpieczeństwa państwa. Dalej autor odpowiedzi podkreślił, że z żadnego przepisu regulującego sposób zagospodarowania terenów nie wynika, że sporządzający plan ma obowiązek sparametryzowania wszystkich elementów stanowiących to zagospodarowanie. Wymóg taki został jednoznacznie ustalony jedynie dla: minimalnej oraz maksymalnej intensywności zabudowy; maksymalnego wskaźnika zabudowy; minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; minimalnej liczby miejsc postojowych; minimalnej powierzchni działki uzyskiwanej w wyniku scalenia i podziału nieruchomości; minimalnej szerokości frontu działki uzyskiwanej w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Jak wynika z powyższego zestawienia wyłącznie w przypadku intensywności zabudowy istnieje obowiązek podania wartości minimalnej oraz maksymalnej. Tak więc nie określenie w planie maksymalnej szerokości dróg wewnętrznych stanowiących uzupełniające przeznaczenie terenu, nie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W przekonaniu Burmistrza Miasta Kowary – Wojewoda stawiając w/w zarzut po raz kolejny wadliwie odnosi się do sytuacji, w której droga wyznaczona została w planie liniami rozgraniczającymi i stanowi wyodrębniona jednostkę planistyczną (teren). Taka sytuacja w sposób oczywisty wymaga zawarcia w części tekstowej planu odpowiednich ustaleń, jednak jest ona całkowicie nieadekwatna do przedmiotu niniejszego sporu. W tym miejscu zwrócił uwagę, że powstawanie w granicach poszczególnych terenów dróg wewnętrznych jest zjawiskiem wkalkulowanym w proces realizacji planu miejscowego w oparciu o przepisy odrębne. Najbardziej spektakularnym przykładem jest tu podział nieruchomości. W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę, powołując się na stanowisko organu nadzoru zawarte w skargach kierowanych do sądu administracyjnego wskazał, że ustawodawca nie przyznał organom gminy żadnych kompetencji do określania zasad podziału nieruchomości w planie miejscowym. Stanowisko takie podzielił także WSA we Wrocławiu m.in. w wyrokach z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 375/10, i z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 55/12. Skoro zatem radzie gminy nie przysługuje prawo ingerencji w zasady podziału nieruchomości, za wyjątkiem możliwości ustalenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, to również nie istnieją podstawy do ingerowania w parametry bądź położenie dróg wewnętrznych, które stanowią jeden z możliwych sposobów zapewnienia nowo wydzielanym działkom dostępu do dróg publicznych i są elementem, a także konsekwencją podziału nieruchomości. W tym miejscu przywołano również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/08, iż "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają, aby plan miejscowy wyznaczał szczegółową lokalizację dojazdu do każdej działki, a zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy pod pojęciem "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Mając przy tym na uwadze, że obywatel ma prawo oczekiwać, by gmina gospodarując przestrzenią, ingerowała w prawo własności w niezbędnym minimum (...). Zdaniem Sądu, w kontekście potencjalnych zmian w strukturze własności poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem, odstąpienie lokalnego prawodawcy od wyznaczenia drogi wewnętrznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może okazać się korzystniejsze dla realizacji praw właścicielskich". Ponadto Burmistrz podkreślił, że Rada Miejska w ramach posiadanego władztwa planistycznego, a także wynikającej z tego władztwa odpowiedzialności za podejmowane decyzje w każdej sytuacji dokonuje indywidualnej oceny zapisów sporządzanych dokumentów planistycznych oraz ich konsekwencji. Jest oczywiście związana przepisami prawa, ale również ma obowiązek stosować te przepisy z rozwagą oraz z uwzględnieniem interesu wszystkich podmiotów procesu planistycznego. Decyzja o nie ograniczaniu warunków realizacji dróg wewnętrznych, stanowiących przeznaczenie uzupełniające na zamkniętych terenach linii kolejowej, których specyfika funkcjonalna może wymagać szczególnych rozwiązań w tym zakresie jest podyktowane właśnie takimi względami. Równocześnie swoboda dysponenta terenu nie jest tu nieograniczona. Regulują ją ustalone w planie wymogi dotyczące przeznaczenia uzupełniającego terenów. Zatem funkcja ta może mieć charakter wyłącznie służebny lub pomocniczy, a sposób jej realizacji dostosowany do prawidłowej realizacji funkcji podstawowej. Reasumując autor odpowiedzi na skargę przyjął, że organ nadzoru wadliwie interpretuje zakwestionowany zapis planu oraz popiera swoje stanowisko wyrokiem sądu dotyczącym odmiennej sytuacji. W opinii skarżonego organu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów kolejowych w Kowarach zawarte zostały wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a regulacje dotyczące przeznaczenia terenów KK.1 - KK.13 sformułowano w sposób prawidłowy zarówno z punktu widzenia wymagań ustawowych, jak możliwości racjonalnego gospodarowania terenem linii kolejowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności, dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje także art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przedmiotem kontroli dokonywanej w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z punktu widzenia kryterium legalności była uchwała Rady Miejskiej w Kowarach nr LXV/288/14 z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów kolejowych w Kowarach. Zwrócić należy uwagę, iż wejście w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniło w sposób istotny wymagania dotyczące ustaleń planów miejscowych odnoszących się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu, które dotychczas nie były objęte władztwem planistycznym samorządu gminnego. W obecnym stanie prawnym, na skutek przyjęcia wyłączenia zawartego w art. 4 ust. 4 u.p.z.p., do terenów zamkniętych, ustalanych przez właściwego ministra do spraw transportu, nie stosuje się przepisu art. 4 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje swoim zasięgiem część terenu zamkniętego stanowiącego nieczynną linię kolejową na odcinku od północnej granicy miasta Kowary do stacji kolejowej Kowary Średnie oraz niewielkie obszary w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Zdaniem Sądu status tego terenu oraz jego ukształtowanie ma istotne znaczenie przy rozstrzygnięciu zasadności niniejszej skargi organu nadzoru. Przypomnieć należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 r.M.I.proj. wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela co do zasady linię orzeczniczą ukształtowaną w tut. Sądu, zwłaszcza zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 696/13, iż "Interpretując przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p należy mieć na uwadze, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w przywołanym przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Jeżeli zatem z okoliczności faktycznych danego terenu, wynika brak konieczności zawarcia w planie miejscowym któregoś z elementów wskazanych przez ustawodawcę jako obligatoryjny składnik planu, jego nie ustalenie w planie nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. W świetle powyższego, przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Zasady te muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzania wykonawczego, w tym parametry układu komunikacyjnego. (...) Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 747/12, że skoro organ w ogóle wytyczył w planie drogę wewnętrzną i zaliczył ją do układu komunikacyjnego, to powinien przestrzegać wymogu ustalenia parametrów drogi, o ile nawet nie ma ona charakteru drogi publicznej. W niniejszej sprawie – jak trafnie zauważył skarżący – w stosunku do nowoprojektowanych dróg (...) plan miejscowy nie zawiera jakichkolwiek rozstrzygnięć merytorycznych odnoszących się do ich parametrów. (...) W stosunku do dróg wewnętrznych (...) żaden przepis planu nie określił ich szerokości. Zostały one jedynie wytyczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, co nie może zostać uznane za wystarczające dla spełnienia wymogu ustalenia parametru drogi. Rysunek planu nie ma w sposób samodzielny znaczenia normatywnego a jedynie obrazuje, przedstawia w formie graficznej ustalenia tekstowe, w ten sposób dookreślając je i uzupełniając." W badanym planie nie doszło do wyznaczenia graficznego dróg wewnętrznych na obu rysunkach planu, ani też w części tekstowej uchwały planistycznej do przyjęcia jakichkolwiek parametrów technicznych, np. dotyczących szerokości jezdni. Zwrócić należy uwagę, iż dla terenów o symbolach MW,U.1 (§ 11 tabela 3, grupa A, ust. 2 pkt 3) i KK.1- KK.13 (§ 12 tabela 9, ust. 2 pkt 4) przyjęto przeznaczenie uzupełniające- drogi wewnętrzne. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Burmistrza Miasta Kowary, reprezentującego organ planistyczny, że przyjęcie takiego zapisu "nie było podyktowane koniecznością wyznaczenia tych dróg jako elementów obligatoryjnego, ustalonego w planie i wydzielonego z przestrzeni systemu komunikacji. Konieczność taka w analizowanym przypadku nie zachodzi. Ustalenie to zostało wprowadzone jedynie w celu potwierdzenia, iż ewentualne drogi wewnętrzne mogą stanowić na w/w terenach przeznaczenie uzupełniające jako element zagospodarowania tych terenów, o ile zajdzie taka potrzeba. Przeznaczenie uzupełniające zostało zdefiniowane w planie jako przeznaczenie, które "może być realizowane jako uzupełnienie lub wzbogacenie funkcji podstawowej" co wskazuje jednoznacznie, że ewentualne drogi wewnętrzne w obrębie terenów KK mogą być wyznaczone jedynie jako integralny element przeznaczenia podstawowego terenu, a nie element ogólnodostępnego, przesądzonego planem miejscowym systemu komunikacji." Sąd za racjonalne i uzasadniające odstąpienie od obowiązku ukształtowanego treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przyjął wyjaśnienia organu planistycznego, że drogi wewnętrzne w granicach terenów KK.1 - KK.13 są składową systemu komunikacji kolejowej, tj. uzupełniającym przeznaczeniem terenów transportu kolejowego, wobec czego brak było podstaw do ingerencji w sposób wyznaczenia tych dróg, w tym ich parametry, ze względu na charakter funkcjonalny i prawnych terenów. Jak bowiem słusznie podnoszono w odpowiedzi na skargę "status terenów zamkniętych wyraźnie wskazuje, iż tereny te pełnią ważną funkcję strategiczną, a ewentualne drogi mają charakter wyłącznie pomocniczy przy eksploatacji linii kolejowej i nadrzędnym celem winno być dostosowanie ich do w/w potrzeb. Dlatego też Rada Miejska uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów kolejowych w Kowarach w takim właśnie brzmieniu, wzięła pod uwagę, iż jeżeli dysponent linii kolejowej zadecyduje w przyszłości o potrzebie skorzystania z ustalonego przeznaczenia uzupełniającego i podejmie realizację drogi wewnętrznej, to wystarczające dla prawidłowej realizacji tej inwestycji są przepisy odrębne - techniczno – budowlane". Podsumowując rozważania wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności w całości lub w części uchwały planistycznej Rady Miejskiej w Kowarach Nr LXV/288?14 z dnia 27 lutego 2014 r., dlatego też na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.